洪涝灾害应急救援处置现状与优化对策研究——以桂林市为例

洪涝灾害应急救援处置现状与优化对策研究——以桂林市为例

黎少林

桂林市消防救援支队

摘 要：洪涝灾害是我国南方常见的自然灾害突发事件，桂林特有的地形地貌，决定其每年的洪涝灾害具有其自身的特点，从把握其基本特点出发，因地施策，科学有效的洪涝灾害应急处置，是桂林市消防救援支队日常备战的主要做法，并且深入反思每次应急救援处置中的得与失，深刻分析存在问题的原因，进而为日后的精准处置洪涝灾害提出了具有针对性和可操作性的优化建议。

关键词：洪涝灾害；救援处置

引 言

洪涝灾害属于突发性事件的一种，包括洪水灾害和雨涝灾害两类。其中，由于强降雨、冰雪融化、冰凌、堤坝溃决、风暴潮等原因引起江河湖泊及沿海水量增加、水位上涨而泛滥以及山洪暴发所造成的灾害称为洪水灾害；因大雨、暴雨或持续降雨使低洼地区渍水、受淹而造成的灾害称为雨涝灾害。由于洪水灾害和雨涝灾害往往同时或连续发生在同一地区，有时难以准确界定，往往统称为洪涝灾害。桂林市洪涝灾害多发频发，给人民的生命财产带来巨大威胁，如何有效处置洪涝灾害已成为桂林市各级政府和消防救援队伍的一个重要课题。

1 桂林市洪涝灾害概况

1.1 桂林市河流与地形地貌特点

桂林是世界著名的风景游览城市和中国历史文化名城，是广西东北部地区及桂湘交界地区的政治、经济、文化、科技中心。桂林市下辖6个区、11个县（市），总面积2.78万平方公里，全市户籍总人口540.60万人。桂林地形总体呈北高南低的走势，北、东、西三面地势较高，中部及南部地势低平。从全州县、兴安县到灵川县、桂林市区、临桂一线有“湘桂走廊”之称，是广西的东北门户。桂林四周青山环绕，北部有猫儿山、越城岭；东部和中部有都庞岭、海洋山；西北和西部有大南山、天平山；南部有架桥岭和大瑶山。桂林市河流水系发达，全市共有大小河流100余条，流域面积在50平方公里以上的有35条。

1.2 桂林市洪涝灾害基本特点

1.2.1 季节性明显

桂林地处低纬度，属亚热带季风气候，降雨量充沛，年平均降雨量1949.5毫米，最多达2910.9毫米。每年入夏，全市范围降雨量剧增，桂林的桂江、湘江、资江、寻江和洛清江等主干河流分别进入主汛期，河水急剧上涨，各类洪涝及次生灾害频发。据统计，近年来桂林市最大洪峰出现时间多为5月至7月，单独洪峰一般历时3至5日，复式洪峰一般历时10至20日。从洪涝灾害的发生机理来看，桂林市洪涝灾害具有明显的季节性、区域性和重复性。

1.2.2 突发性强、受灾面广

洪涝灾害往往同时或连续发生在同一地区，有时难以准确界定，具有突发性大、不确定强的特点。

同时，桂林洪涝灾害多是由于台风过境，降雨量短时持续性暴增引起的，短时强降雨一般多集中于一定区域，涉及面广，致使受灾面积大，救援点多，灾情几乎是同一时间发生。

1.2.3 灾情复杂，救援难度大

洪涝灾害破坏力强，易造成电力中断、通信基站线路受损，手机、350M对讲机、4G可视对讲机等通讯设备无法使用，严重影响救援作战行动。加之无固定场所架设卫星通信设备、常规频道对讲机无法长距离通话等问题，救援现场指挥难度大幅增加。此外，由于受灾点广泛分布、水下环境复杂等原因，救援人员装备携行困难，救援舟艇无法直接抵达救援点，阻碍了救援行动的快速进行。

1.2.4 次生灾害风险大，不稳定因素多

桂林以喀斯特地貌为主，加上地处亚热带季风气候区，强降雨多发，容易导致山体岩土松动，诱发泥石流、滑坡等次生地质灾害，给救援现场的施救安全带来极大的不确定性，对救援人员人身安全造成极大威胁。

2 桂林市洪涝灾害救援处置存在的主要问题及原因

2.1主要问题

2.1.1政府部门响应速度慢

政府应急联动响应制度不完善，各社会救援力量彼此缺乏联系和配合演练，机动能力参差不齐、运行不够顺畅、信息沟通不及时、分工不明确。特别是面对救援点多、环境恶劣、信息面广、任务重、时间紧等复杂情况时，各救援力量之间的协调和有机配合牵扯了大量精力，无法充分发挥现有社会力量和技术装备的最大效能，救援效果不明显。

2.1.2 实战抗灾救援能力弱

虽然广西消防救援总队每年组织支队骨干进行专业化的水域救援集中训练，但培训人数有限，支队层面组织的专业化集中训练弊端较多。第一，大部分指战员没有接受过水域救援的专业培训，对冲锋舟的驾驶、靠泊与移泊、绳索救援、舟艇救援、船外机的应急维护等方面实操能力欠缺，缺乏救援技术全面的专业人才。第二，支队结合桂林市的地形地貌展开实战训练不够，复制总队培训模式多，容易在实战中出现对灾情现场不会评估、不会分析、不会研判等问题。第三，部分一线指挥员没有经过正规、系统的培训和学习，指挥中有较大的随意性，缺乏准确判断决策，采取的战术原则和措施危险性大、不科学，使救援现场处于高风险作战环境。

2.1.3 通信保障能力不足

以桂林消防救援支队为例，目前支队配备的常规对讲机、现场图像传输设备防水性能差，在遇到需要涉水救援的任务时，现场应急通讯需求难以完全保障，前后方通讯极易被切断，给救援任务带来极大难度。尤其是在断电、通信中断的极端条件下，4G单兵图传、无人机等通信设备无法正常传送现场画面，未能发挥技术优势。

2.1.4 模块调度与自我保障条件欠缺

调度和模块化出警意识不强、落实不到位，人员组成、装备携行、后勤保障等模块化程度不高，72小时个人保障物品和携行装备过于依赖现场保障。在救援力量运输上，未充分利用社会运输工具，过度依赖运力有限的消防救援车辆。此外，队伍需要长期作战时，在休息、防雨、保暖等方面保障不到位，野外宿营车、野外洗浴车等保障车辆缺乏，易造成参战人员疲劳过度，影响救援力量调整和行动展开。

2.2主要原因

2.2.1 防灾救援组织机构与队伍建设不完善、防灾救援预警与指挥机制不健全、第三方救援力量参与度不高是响应速度慢的主要原因

桂林市防汛抗旱指挥部的工作人员仅有少部分是水利专业人员，其余人员多是非专业人员，无法满足救援工作需求，缺乏信息化技术人才以及第三方智库团队等专业性人才。当前，桂林市洪涝灾害预警系统建设经费投入不足，市级层面的防灾救援预警与指挥机制不健全，应急救援预案编制不完善，“重救轻防”的观念还十分突出，对台风暴雨等自然灾害的预警不够准确，与习近平总书记提出的“防范化解重大风险”的任务要求差距较大。此外，桂林市第三方救援组织功能发挥不明显，由于缺乏必要的引导，缺乏专业性，在救援准备、救援处置、救援保障等方面非常薄弱，民间救援团队数量少，参与度不高，仅有蓝天救援队等少数救援团队参与，加上第三方救援力量救援能力和技术评定标准的缺位，导致无法实现真正的统一指挥调度。

2.2.2 专业装备器材匮乏、战勤保障能力弱是影响队伍救援能力提升的重要因素

目前，桂林市仍有部分消防队站未能配齐15种水域救援个人防护装备，配置的消防专业救生衣未能达到150N以上的浮力要求，缺乏在污染、寒冷、危险水域进行抢险作业的个人防护装备。有的队站配备的舟艇动力仅为9.8匹马力，缺乏30或40匹马力的舟艇，无法抵御湍急水流，载人少，救援效率低。水域救援个人装备、支撑稳固器械、抬升救援器械、切割破拆器材、探测器材等专用装备缺口较大，战勤联动机制不健全，在执行水面救援、坍塌救援和路面清障等任务中，严重影响救援效能。

3 桂林市洪涝灾害救援处置的优化策略

应急救援工作是一项复杂、长期、基础、系统性工程，基于提升洪涝灾害事故救援的综合效能，要牢固树立“政府领导、消防主战、部门联动、社会参与”的应急救援体系建设理念和“统一指挥、联合作战”的战略战术思想，着重解决指挥调度不畅、救援方法不多、装备配备不精、技术支撑不够、联动协同不顺、综合保障不力等难题，形成指挥程序化、执勤规范化、管理制度化、救援科学化的应急管理体制，提升消防救援队伍应对和处置大型灾害事故的实战能力。

3.1 建立完善的应急救援体系

应急救援体系建设要以“政府领导、消防主战、部门联动、社会参与”为目标，进一步加强市、县两级综合应急救援队伍建设，依托消防救援队伍构建突发灾害事故应急救援力量体系，理顺指挥机制和运作管理模式，加大社会应急救援力量整合力度，构建应急救援工作新格局。坚持问题导向，按整建制模式组建应急救援突击队，遇有突发事故，实行一键式调度、模块化出动，提升快速反应能力。要强化类型灾害事故处置专业技术训练和培训，开展国际救援、国家资格认证，打造人员相对固定、处置程序规范、业务技能娴熟的专业救援队伍。要充分发挥专家辅助决策作用，健全专家人才库，将类型灾害事故专家及民间救援队等力量信息分类建档，战时遂行参与处置决策。要深化与公安、交通运输、住建、城管、卫健、通信、自然资源等部门联动合作，共享信息资源、设备力量、技术支持，做强救援联动力量体系。

3.2 建立科学有效的洪涝灾害预警指标体系

3.2.1 强化防汛预警指标分析

包括刻画降雨、洪水、台风等可能造成洪涝灾害的自然现象的物理特征，如降雨量、洪水位、洪水频率、台风风力、土壤含水量等指标；防洪工程状态的指标，如堤防溃决与否、水库溃坝与否，水库水位是否到达汛限水位、校核水位等；灾害可能带来的影响与损失的指标，如积水深度、受淹面积、房屋倒塌间数、可能死亡人数等。

3.2.1 完善洪涝灾害预案机制

以市政府防汛预案为基准，建立水文、国土资源一体化的管理体制，将防汛预警分为四级，分别以蓝色、黄色、橙色、红色表示，以量化的指标明确各级预警的响应标准、响应行动与防御提示，并通过手机、广播、电视台和各种媒体向社会公布。同时，消防救援队伍可结合水域救援出警数据，针对水灾类型及其特点建立健全险情水毁报告档案，与市防汛抗旱指挥部联合开启防汛预警模式，做好抢险救灾的各项准备。

3.2.1 精准统计洪涝灾害等级对应的气象指标

有针对性统计研究桂林市近5年以来暴雨天气指标、暴雨气候指标和国家暴雨标准，统计分析年降雨日数、暴雨日数、年降水量、暴雨量与作物洪涝受灾率的相关关系，校准年降水量、暴雨量与作物洪涝受灾率之间的线性正相关系，从而进一步提醒各个地区居民做好相应的防灾准备和应急响应行动。

3.3 配备先进的专业救援装备

3.3.1 建立多元的装备供给

走出后勤建设“无所不能、无所不备”的简单思维模式，推进资源整合，提升边际效应。加大政府购买公共服务力度，重点建立施工机械、灭火药剂、生活物资、油料补给、仓储物流等社会资源应急调配机制，摸清底数，快速调集，及时补充。强化内部资源共享，加强应急管理系统内部资源整合，将社会救援队伍“块上”装备物资和消防救援队伍“条上”装备物资“统”起来，分地区、分系统、分单位搞好重点建设，构建应急救援“大后勤”保障模式。补齐投送短板，重点攻克人员、装备、物资抵达灾害现场无工具、协调难问题，建立国家层面的军地、民间等多方协作机制，利用高铁、民航、民用直升机等高科技手段，保障急需的救援力量和物资第一时间运抵灾害救援现场。

3.3.2 优化消防基础装备配备

按《城市消防站建设标准》，以消防站为载体，以消防员个人防护装备、主要抢险救援装备、常用消防车辆为主要元素，实现消防车辆器材装备达标。针对辖区特殊与重大灾害风险频发情况，选择性配备高精尖专勤车辆、器材装备。坚持建管用结合，积极推进装备技术革新，加强现有器材装备维护保养，逐步淘汰落后装备，优化装备结构，增配高功率和水陆两用船艇、专业防护和水下搜救等专业装备配备数量，提升装备配备水平。三是提升通信装备防水能力。针对水域救援特点，全面提高通信装备防水等级，对水域救援的通信装备使用不低于IP68的防水等级。对现有装备采取添加防水外层提高防水等级，确保通信设备能够持续畅通。

3.4 构建专业化队伍训练体系

目前，水域搜救专业人才短缺，各类救援技能获得途径较窄、训练科目较少，特别是潜水救援的专项训练较少，可依托国际成熟的救援队伍训练标准，根据NFPA1670《技术搜救事件用培训和操作标准》要求，在实践中建立明确的专项训练科目，编写救援指南。

3.4.1 与国际救援机构沟通合作

桂林市消防救援支队已与IRIA（国际搜救指导员联盟）就如何打造具有专业素养的国际水域救援队伍进行了深入的研讨与交流。支队将根据本地应急救援需要，定制符合国际标准的救援程序，培养专业教员和专业队员，打牢人才基础。利用桂林的地空优势，力争为周边市、省提供三小时覆盖半径的洪涝灾害驰援。

3.4.2 选拔业务骨干参加经过认证的业务培训

通过每年不低于30%的各等级国际资格认证，实现救援技能的阶梯增长，未来3年内完成专业队伍的全面认证，逐步形成从支队领导到一线指战员的全员、全内容、全技能覆盖。建立水域救援师资库，组织专业教员到队站蹲点组训和指导，提升普通消防员水域救援能力，继而以点带面，选拔优秀人员，推进人才队伍建设，促进救援队伍的良性、可持续发展。

3.4.3 构建科学高效的培训方式

通过线上、线下的不断训练，建成一支专业的抗洪抢险应急救援力量。例如，依托第三方“网上云救援学习系统”，将典型的救援案例及救援技术要点制作成教学视频，通过网上视频培训系统，实现定期网络化教育，帮助学员掌握正确的救援技术方法。

3.4.4 建立抗洪抢险救援人员能力分级制度

参照国际搜救指导员联盟的急流救生员等级划分制度，建立各级消防指战员的救援能力分级制度，做到个人能力与处置级别的匹配，为现场指挥调度提供更为专业的参考，避免发生由于盲目指挥调度引起的安全事故。定期开展水域救援实战演练，从实战中要战斗力。积极开展外省及国际救援技术横向交流，吸收各地先进救援技术。

3.5 加强民众防洪意识和自救能力

洪涝灾害具有突发性强，扩散性快，影响范围广的特点。由政府组织的救援队开展救援工作固然重要，但人民群众的自救互救同样重要。应积极开展全民洪涝灾害防范宣传工作，编写洪涝灾害救援宣传教育手册，将公众防灾救灾教育纳入学校课堂，普及公众防灾意识；建立常态化培训演练机制，细化培训演练内容，加强公众对培训演练内容的掌握和参与；注重应急预案演练，加强部门协同；加大应急演练资金投入，确保演练培训的经费支撑。

3.6 转变政府职能并引导社会组织参与

未来社会治理、公共事务的复杂性越来越凸显，政府部门应积极转变观念，从“全能政府”逐步向“有限政府”转变。政府部门应在确保领导角色和责任担当基础上主动退出部分救援具体事务，引导专业性的第三方民间组织参与其中，通过在预案编制、监测预警、应急备战等方面发挥非政府组织的作用，实现社会力量弥补政府救援管理工作的一些不足。

参考文献：

［1］于明鑫.城市洪涝灾害成因与分析[J].中国水运，2014（12）24.

［2］宣勇.专家详解国家自然灾害救助应急预案[J].中国减灾，2005（9）:21-23.

［3］郭皓，陈彩虹，曹轶.自然灾害应急管理中的非政府组织[J].华北地震科学，2011（3）:9.

［4］强恩芳.政府职能与行政方式研究[J].行政论坛,2008（1）:20-24.

作者简介：黎少林（1973）,男（汉）,广西贺州，在职研究生,研究方向：灭火救援。

桂