试论消防救援机构火灾事故认定之不可诉性

试论消防救援机构火灾事故认定之不可诉性

李超

柳州市柳江区消防救援大队

摘 要：当前，火灾事故认定越发成为消防救援机构直面社会矛盾的关键环节和敏感领域，当事人出于自身利益考虑，往往总会提出各种质疑。同时，我们亦无法要求司法裁判者像火调专家那样深入了解火灾事故认定，在我国行政诉讼采取立案登记制的背景下，火灾事故认定面临的法律风险明显增大。

关键词：行政诉讼；火灾事故认定；立案登记制；法律风险

引 言

火灾事故调查依据《中华人民共和国消防法》、《火灾事故调查规定》作出的认定结论使用的是“认定”，非行政行为文书常见的“决定”；认定结论做出后，当事人可以对异议项提出“复核”，非行政行为的“复议”救济；消防救援机构在认定过程中组织当事人通过《火灾事故认定说明》对火灾事故调查情况进行说明，不同于行政机关在作出影响行政相对人权益决定前的“告知”、“听证”程序，火灾事故调查当事人也没有行政行为过程中关键的陈述和申辩权利；因此可以说，火灾事故认定过程、结果和制作的文字资料都反映出火灾事故认定非行政行为的特征。其次，消防救援机构依据《中华人民共和国消防法》、《火灾事故调查规定》作出火灾事故认定，这两部法律规范在结构内容、程序设置和法律责任等方面对火灾事故认定做出了与行政行为不同的法律规定；再次，《中华人民共和国消防法》、《火灾事故调查规定》具体条款对于火灾事故认定并没有像《中华人民共和国行政处罚法》第6条、《中华人民共和国行政许可法》第7条、《中华人民共和国行政强制法》第8条及其他法律规范那样明确相对人对行政行为不服可以提起复议、诉讼和赔偿的救济途径，这不是立法疏漏。可见，无论是运用字面解释、逻辑解释、系统解释，还是其他任何法律解释方法，当事人所主张的诉权都是没有法律依据的。适用法律时，我们应当运用科学的方法去理解法律规范，火灾事故认定不属于行政行为是被我国现行有效的法律规范明确了的，也是受整个法律体系所支持的。

1 关于我国行政诉讼受案范围的法理解读现行《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，这是关于行政诉讼受案范围的概括性规定；从中可以看出，行政诉讼受案范围包含了两个关键词，即“行政行为”与“合法权益”，搞清楚这两个关键概念，对于主张行政主体作出的各类行为是否“可诉”至关重要。一方面，能够纳入行政诉讼受案范围的必须是“行政行为”，那什么是行政诉讼受案范围中的“行政行为”呢？我国法律规范并没有关于“行政行为”统一而明确的概念性定义，但从法律规范具体条文来看，其主要内涵应当理解为“行政主体”行使具体职权和履行法定职责时对“特定对象”的“合法权益”造成具有实质影响的行为；部分学者认为还包括未产生与行使具体职权和履行法定职责相关的不具有法律效果的“行政事实行为”，如行政主体在行使具体职权和履行法定职责过程中对特定对象实施的不属于作出该行政行为必要环节的但直接对其人身或财产及其他方面权利造成的伤害行为。另一方面，本条还明确了行政诉讼受案范围中所要保护的是特定对象的“合法权益”，所谓“合法权益”虽然不限于人身权、财产权，但也应当是正当的和值得法律保护的权益；这里的“权益”包括“权利”和“利益”两部分，“权益”应当是具体看得见的而不是抽象不存在的，而且必须符合法律规定，不能臆造，更不能违反法律，同时也要符合大众对“公序良俗”的认知。总之，我国并没有法律规范将行政主体作出的所有行为均纳入行政诉讼受理范围，无此必要，也不合理；我们在规范行政主体行政行为时既要考虑到特定对象的合法权益，也要做到有法可依，不能为了照顾特定人的利益而过度限制行政管理职能的实现，我们需要的是个人“权益”和“公共秩序”之间的某种平衡，不能轻易的去损害社会公共利益。

2 火灾事故认定工作的性质和法律定位

2.1 火灾事故认定工作的性质

火灾的发生是经济社会发展的一种客观规律，非人力所能完全遏止，消防救援机构火灾事故认定是在尊重火灾发生客观规律的前提下，从火灾事故中分析事故成因、总结火灾预防和扑救经验，是灭火救援行动的延伸。火灾什么时候发生、在哪里发生、当事人是谁这些都无法提前预知，消防救援机构在火灾事故认定中既无法设定权利和义务，也无须设定权利和义务。火灾事故认定作为对火灾发生客观事实的一种认定和客观评价，其主要目的是通过分析火灾原因和总结火灾发生规律来尽量减少类似火灾事故的发生，具有社会公益属性。火灾事故认定并未增加当事人义务或减损其权利，至于当事人主张其因与案涉火灾事故认定具有利害关系而致自身利益受损，这其中并无因果关系，火灾事故认定后，作为平等主体间的民事纠纷自然应当依照民法典去“定纷止争”，法律规范并未授权消防救援机构相关的纠纷处理职责。

2.2火灾事故认定证据属性的法律规定

依据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款“消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”和《火灾事故调查规定》第三条“火灾事故调查的任务是调查火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故做出处理，总结火灾教训”的规定，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是消防救援机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不设定当事人的权利和义务，不是一种独立的行政行为。另外，《火灾事故调查规定》通篇对火灾事故调查相关方表述的是“当事人”，并非具体行政行为的“相对人”。当事人及其代理人经常试图偷换“当事人”与“相对人”的概念谋求诉权，但毫无疑问，立法者在立法之初已经对两者进行了准确的区分，当事人对火灾事故认定及复核提起的诉讼事项不属于行政诉讼受案范围。

3 当事人围绕诉权问题对火灾事故认定提出的常见异议主张

3.1常见表达异议方式

关于火灾事故认定是不可诉的观点已在前面进行了系统说明，相关依据和事实是明确且充分的，这是我们讨论火灾事故认定法律相关问题的逻辑前提；但是，火灾事故调查当事人仍然会在火灾复核后寻求行政诉讼，在当前行政诉讼采取立案登记制的背景之下，消防救援机构不得不面临诉讼压力，且不论当事人有无诉权和法院最终裁定结果如何，消防救援机构都将不免付出大量精力去应对。当事人在通过法律途径无法解决时，往往会采取信访、上访途径以转移自身压力，力求“翻案”。此外，不论当事人异议表达途径和方式如何，单就起诉状、上诉状及信访、上访材料来看，在缺乏事实和法律依据的情形下，当事人常常会主观推测、胡乱演绎，往往既说理混乱又明显违背事实。在实务中，火灾事故认定当事人及其代理人出于自身利益考量，通常会主动去收集对自身有利证据甚至“创造”出非法证据和瑕疵证据，以此来质疑消防救援机构火灾事故认定的客观公正性，常见形式如断章取义、强词夺理、不当类比推理等，不可不谓五花八门，简直不胜枚举。

3.2以错误论证方式寻求诉权

当事人在无法对抽象法律规范提出质疑时，虽然不得不承认“火灾事故认定结论”的证据属性，但又会论证应当将“火灾事故认定行为”纳入司法审查范围，试图论证其所谓“认定行为”的可诉性。其人为将火灾事故认定割裂为“认定结论”和“认定行为”两部分，否定其内在逻辑关联，意图误导消防救援机构围绕其所设计的“行政行为过程性行为不可诉”展开答辩从而自认行政行为进而诉讼的“圈套”。在此情况下，当事人所持观点经常因需要而随意变换，论证过程缺乏逻辑，文字表述也多有前后矛盾之处。

3.3作不当“类比推理”主张火灾事故认定可诉

当事人常将火灾事故认定类比农村土地权属确认或其他类行政确认，由此主张火灾事故认定可诉，笔者认为该主张明显有误，仅举例农村土地确权以作说明：首先，农村土地权属确认是对认定前业已明确方位、面积、可能存在的利害关系人等要素的土地的所有权、使用权和他项权利归属的确认、确定，对象特定，涉及相关权利义务的设定及相关程序、法律责任；同时，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十四条第三款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”，说明了农村土地确权具有可诉性。但是，火灾事故认定与农村土地确权两者性质截然不同，火灾事故认定不但未针对特定对象设定权利或者义务，也没有任何法律规范赋予当事人对火灾事故认定进行诉讼的权利，这不是法律的缺失。其次，对于火灾事故认定对当事人的影响，当事人时而称之对后续民事纠纷具有“直接影响”，时而又将之理解成“间接效果”，未能正确的理解火灾事故认定的性质，故作不当类比。关于火灾事故认定的影响，当事人所言常有“似是而非”、“将来”、“可能”等主观臆断的意味，这些偏离了其具体诉求的观点再次说明了其自身在客观上是认同了火灾事故认定并未直接设定权利义务这一事实的。姑且不论“类比推理”在法律适用和事实认定中的严谨程度，当事人在未能合理说明“农村土地权属确认”和“火灾事故认定”两者存在共性的前提下，即胡乱作此“类比推理”，属法律原理掌握错误。

4 当事人针对事实和程序提出反对意见的明显错漏之处

4.1论证过程与逻辑不符

当事人多会称火灾事故认定本身就运用了很多推理及假设，进而对火灾事故认定事实和程序提出各种质疑，既故意混淆科学推理和随意假设之间的区别，又对火灾事故认定存在错误认知或有意曲解。一方面，消防救援机构根据已形成完整证据链合法且无瑕疵的证据作出规范的火灾事故认定，并不存在当事人所谓的“假设”，火灾事故认定所依据的法律规范和火灾现场各种事实也不能被“假设”。另一方面，消防救援机构依照火灾事故认定程序进行调查，在掌握充分物证、书证、证人证言、关键物证鉴定报告等充分证据后，遵照火灾事故认定规则，最终形成认定结论的工作方法是科学且合理的。通常情况，在不存在非法证据、瑕疵证据时，当事人及其代理人一般会对消防救援机构作出火灾事故认定所依据的证据的真实性、合法性予以认可，至少会选择默认；虽会有意否定火灾事故认定所采用的证据的关联性，但又不能对证据能力、证明力及证明过程进行合理反驳，仅能一味地进行主观推测和适用错误逻辑。

4.2适用证据规则混乱无序

在火灾事故认定事实清楚、证据充分、依据准确、程序合法的基础上，反观当事人的诉讼主张既于法无据又于理不合，除前所述，再举例为证：在消防救援机构依法制作的询问笔录中将不同的证人证言断章取义做不当对比来说明所谓“矛盾”；既认可了消防救援机构火灾事故认定所依据的证据能力的客观属性，又试图以与火灾事故认定不具有关联性的物品来质疑认定的公正性，对证据能力应当具有的逻辑属性缺乏基本的法律认知，以此掩饰对火灾事故认定所依据的证据能力、证明力及证明过程无力反驳的窘态，更无法达到诉讼法律要求的证明标准；在火灾事故认定结束后采用不当方式误导已依法作出书面询问笔录的证人的只言片语录制成音视频资料；以单一类别证据（比如火灾物证鉴定报告关于电弧熔痕的一、二次熔痕的未做区分）技术特性大做文章，否定其与整个认定工作的关联，但又不能否定证据能力、证明力，否认了不同种类证据在整个认定中发挥的作用，视而不见整个证据链及对当事人自身不利的相关证据。

4.3质疑认定程序的完整性缺乏事实根据

火灾现场勘验是按照程序、步骤从环境勘验、初步勘验、细项勘验到专项勘验的过程，是从整个火灾现场及周边环境到建筑内部、起火部位完整的勘验过程，有当事人、证人、见证人和现场相片、视频为证，消防救援机构依照事实和规则制作了《火灾现场勘验笔录》；《火灾事故认定说明》中也对起火时间、起火原因、起火部位进行了详实说明，当事人在签字确认上述材料后又称消防救援机构未进行完整勘验的说法是不成立的。消防救援机构在火灾现场被焚烧、破坏的情况下，运用火灾事故调查科学方法进行区域划分和调查，履行了完整的火灾事故认定程序，最终完成对起火时间、起火部位、起火原因的认定。

基于客观事实和法律规范，火灾事故调查当事人对案涉火灾事故认定既无诉权，往往也无实质争议，民事纠纷应当依照民事法律程序解决。最高人民法院已有指导案例来回应针对火灾事故认定没有诉权的问题（[2016]最高法行申775号行政裁定），理应推广适用，火灾事故调查当事人追求所谓“诉权”是对有限司法资源的一种浪费，也难彰社会公义。

参考文献：

［1］最高人民法院.杨某某、任某某公安行政管理：消防管理（消防）再审审查与审判监督行政裁定书，2016：最高人民法院，2016:1

［2］王红建.从典型案例看行政机关在行政诉讼中败诉风险的防范：法律出版社，2019:241

［3］阎巍.行政诉讼证据规则——原理与规范：法律出版社，2019：165

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