“十四五”期间乡村振兴重点任务与关键环节

“十四五”期间乡村振兴重点任务与关键环节

王宇

中咨海外咨询有限公司，北京， 100048

【摘要】“十四五”期间，我国进入新发展阶段，“三农”工作重心正在发生历史性转移，由集中资源支持脱贫攻坚转向全面推进乡村振兴。本文围绕中央关于实施乡村振兴战略的总体部署，对全面推进乡村振兴的重点任务和关键环节进行梳理分析，并且对“十四五”期间乡村振兴项目建设提出方向性建议，以期为推动“三农”工作落实落地提供参考和借鉴。

【关键词】乡村振兴；乡村建设；“三农”工作

一、引言

党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，组织推进史无前例的脱贫攻坚战，启动实施乡村振兴战略，农业农村发展取得历史性成就。“十四五”开局之年，中央一号文件把“全面推进乡村振兴”作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务；《“十四五”规划纲要和2035年远景目标纲要》也对坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴做出全面部署。可以说，当前和今后一个时期，“三农”工作在于深入贯彻落实党中央决策部署¹，“三农”工作者只有聚焦重点任务、抓住关键环节，扎实有序推动乡村振兴战略落地见效，才能确保做好脱贫攻坚与乡村振兴“接力棒”的历史性交接。

二、“十四五”期间全面推进乡村振兴的重点任务

（一）提高农业质量效益和竞争力

产业兴旺与生活富裕是全面推进乡村振兴的重要目标和根本目的。对于我国这样的人口大国，推动农业高质量发展，是实现产业兴旺与生活富裕的基石和保障。“十三五”时期，我国农业发展取得长足进步，但农业质量效益和竞争力稍显不足，农业发展中存在的深层次结构性矛盾。“十四五”规划纲要强调“持续强化农业基础地位，深化农业供给侧结构性改革，强化质量导向，推动乡村产业振兴”²。按照这一要求，十四五期间首先要抓好耕地和种子两个关键要素，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，打好种业翻身仗，夯实粮食产能基础，保障国家粮食安全。在此基础上，坚持质量兴农、绿色兴农，科技兴农，加快推进农业由增产增收转向提质增效。同时，要积极发展县域经济，促进农村一二三产业融合，丰富乡村经济业态，拓展农民增收渠道。

（二）大力实施乡村建设行动

生态宜居和治理有效是全面推进乡村振兴的关键环节。“十四五”规划纲要首次提出“实施乡村建设行动”，把乡村建设摆到了社会主义现代化建设的重要位置，这是对推动新时代乡村全面振兴，特别是生态宜居和治理有效客观需要的现实回应。乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，因此乡村建设也是一项复杂的系统工程，既包含“硬件”建设，也包含“软件”建设。“十四五”期间，乡村建设行动在致力于宜居宜业的环境功能的同时，也要注重乡村的治理能力和水平。一方面，要深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚决打好农村环境污染整治攻坚战，持续搞好农村人居环境建设。另一方面，要坚持把基层党建与乡村治理结合起来，着力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村治理体制，打造共建共治共享的乡村治理格局。

（三）加快县域内城乡融合发展

城乡融合发展是全面推进乡村振兴的基本准则。习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败³。县域经济是国民经济的基本单元,县域治理也是国家治理的重要基础，重塑新型工农城乡关系，要着眼于县域，落脚于县域⁴。“十四五”规划纲要明确提出“以县域为基本单元推进城乡融合发展”，为新发展阶段推进城乡融合指明了行动方向。“十四五”期间，将加快推动实施以人为核心的新型城镇化战略，以强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能为抓手，促进大中小城市和小城镇协调发展。同时，针对影响城乡融合发展的体制机制障碍，将从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长等方面加以完善⁵，为新阶段城乡融合发展提供制度保障。

三、“十四五”期间全面推进乡村振兴的资金渠道

乡村振兴，离不开公共财政的支持，国家的财政补贴是首要的。但是面对乡村振兴任务的长期性、艰巨性，过度依赖财政专项资金投入并不现实。要在乡村振兴和乡村建设方面有投入保障，必须通过创新投融资的机制，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投融资格局。

（一）政府财政资金

推动乡村振兴，财政资金大力支持是一大关键。党的十八大以来，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。2021年3月，财政部等6部门联合发布《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》，原中央财政专项扶贫资金调整优化为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，同时，中央财政2021年预算安排衔接资金1561亿元，比上年增加100亿元⁶。

按照中央有关精神，“十四五”期间，将逐步提高相关财政涉农资金用于产业项目的投入占比，重点向巩固拓展脱贫攻坚成果任务重、乡村振兴底子差的地区倾斜。在产业和基础设施的投入方面包括产业发展、小额信贷贴息等帮扶措施，支持必要的产业配套基础设施建设，补齐必要的农村人居环境整治和小型公益性基础设施建设短板，“水、电、路、讯、网”以及能源供应、卫生设施和垃圾污水的处理等。财政资金作为乡村振兴的托底资金，通过其杠杆作用，有望撬动信贷资金、社会资金成倍投入乡村振兴和乡村建设。

（二）农村金融资金

乡村振兴离不开农村金融产品和服务的有效供给。近年来，我国农村金融服务的广度和深度显著提高，为促进“三农”发展发挥了重要作用。但是与乡村振兴需求相比，我国农村金融在服务覆盖面、服务层次和服务水平等方面还有很大的提升空间。今后一段时期，要落实乡村振兴战略，金融服务体系必须跟上，国家必然会加大力度深化农村金融改革。

2021年7月，央行等六部门联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见》，要求金融机构以10类金融产品为重点，充分发挥信贷、债券、股权、期货、保险等金融子市场合力，围绕8个重点领域加大金融资源投入，为“十四五”期间金融机构开展乡村振兴金融服务提供了支持和指导。此外，作为农村改革的“重头戏”，农村土地制度改革被视为破解金融服务“三农”难点痛点问题的有效途径。新修订的《土地管理法》不但对农村土地的所有权和使用权进行了具体规定，更好地维护了农民的土地权益，而且将土地流转上升到法律层面加以确认。当下和未来一段时期，允许农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时创造条件推动宅基地向集体组织外部流转，是农村土地产权制度改革的方向。随着农村土地交易市场成熟，“两权”抵押融资将为乡村振兴持续注入金融动力。

（三）土地出让收入

2020年9月，中办、国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，提出从“十四五”第一年开始，地方土地出让收入用于农业农村的比例要分年度稳步提高；到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上。2021年6月，财政部公布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，明确提出将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收。上述政策的出台，是贯彻落实中央“提高土地出让收入用于农业农村比例”精神的重要文件，将会在一定程度上改变地方财政支出结构。

长期以来，土地增值收益主要用于城市，城市建设对“土地财政”的依赖性很大。据统计，2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出，土地出让收益是5.4万亿元，占土地出让收入的19.2%。然而土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%和土地出让收入的6.6%⁷，相较于城市建设的比例要低得多。落实《乡村振兴战略规划》确定的重点任务，总投资需要7万亿元以上⁸。要实现这7万亿元的投入，现有土地出让收入用于农业农村比例需要大大提高。2020年全国国有土地使用权出让收入为84142亿元，仅以7%粗略估算，当年用于农业农村的资金就多达5800亿元，为2013年到2018年总额的31%。“十四五”期间，提高土地出让收入用于农业农村的比例，将是全面推进乡村振兴重要的资金筹措渠道。

（四）社会资本参与

社会资本是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量。近年来，农业农村部等部门不断加大力度引导社会资本投入，积极拓宽乡村振兴投融资渠道。2021年5月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引》(以下简称《指引》)，梳理提出了现代种养业、现代种业、乡村富民产业等13个乡村振兴重点投资领域，并且从健全对接渠道平台、创新投融资模式两个方面作出部署，推动提升社会资本投资农业农村的效率和质量。

“十四五”期间，为吸引更多社会资本参与乡村振兴，一方面是坚持政府引导和市场运作有机结合，有效发挥财政资金的杠杆撬动作用。另一方面，针对不同类型地区和领域，可以实行差异化的开发建设和管理运营模式。对于基础设施建设任务重、产业发展空间大的区域，可采取整体开发模式，将财政支持经费、公共事业收费等现金流打包，构建稳定的收入渠道和合理的利益分配机制，吸引社会资本进入；对于产业链条长、一二三产业融合发展基础好的行业，应发挥社会资本龙头带动作用，创新产加销各环节有机衔接、渗透交叉的开发模式，实现产业链上各类经营主体共同发展；对于生态循环农业、数字乡村建设等有一定收益的公益类项目，要用好PPP工具；对于产业发展成熟度高、金融资源较丰富的地方，可通过发展乡村振兴投资基金模式，加大投资并购力度，推动农业做大做强⁹。

四、“十四五”期间全面推进乡村振兴的项目支撑

扎实推进乡村振兴战略实施，关键是抓好政策落地、项目落实。结合国家“十四五”规划纲要以及党中央、国务院关于实施乡村振兴战略的指示精神，当前及未来五年可以重点关注以下农业农村重大项目的衔接落地。

（1）国家现代农业产业园建设项目

2017年以来，全国已建立国家现代农业产业园151个，中央财政累计安排奖补资金91.21亿元。“十四五”期间，农业农村部和财政部将继续支持创建和认定一批国家现代农业产业园，实现涉农县产业园全覆盖

¹⁰。

（2）优势特色产业集群建设项目

2020年，农业农村部和财政部启动优势特色产业集群建设，目标建成一批年产值超过100亿元的优势特色产业集群，首批支持50个左右，支持期限暂定为2020—2022年，中央财政将分年分类对批准创建的优势特色产业集群给予奖补支持。

（3）农业产业强镇示范建设项目

2018年，农业农村部、财政部启动实施农业产业强镇示范建设，计划用5年时间在全国建设1500个农业产业强镇，辐射带动乡村产业发展。

（4）农业现代化示范区项目

2021年中央一号文件提出，把农业现代化示范区建设作为推进农业现代化的重要抓手，以县（市、区）为单位开展创建，计划到“十四五”期末，创建500个左右示范区。

（5）乡村旅游精品建设项目

2021年，文化和旅游部印发《“十四五”文化和旅游发展规划》，提出将推出一批文化内涵丰富、产品特色鲜明、配套设施完善、环境美好宜居、风俗淳朴文明的全国乡村旅游重点村镇，培育一批全国乡村旅游集聚区。

（6）数字农业建设试点项目

2020年，农业农村部与中央网信办联合印发《数字农业农村发展规划(2019-2025年)》，提出将深入推进数字农业建设试点、农业农村大数据试点、国家物联网应用示范,打造了一批可复制可推广的典型样板。

五、结语

乡村是个复杂的系统，乡村振兴是个复杂的工程。全面推进乡村振兴，既要有党中央政策的大力支持，同时也离不开金融体系的资金投入，并且最终都要落实到项目上。“三农”工作者在服务乡村振兴战略的过程中，要善于加强支农政策衔接，整合多种涉农资金，推进农业农村重大项目落地开花，扎扎实实把乡村振兴战略实施好。

参考文献

[1]唐仁健.以高度政治自觉奋力开创乡村振兴新局面[J].中国纪检监察,2021(6):22-23

[2]乡村振兴投资规模将突破7万亿[N].经济参考报,2019-1-21(A02).

[3]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-3-13(1).

[4]习近平谈治国理政:第三卷[M].北京:外文出版社,2020:255.

[5]付伟.新型工农城乡关系是乡村振兴抓手[N].光明日报,2020-11-4(10).

[6]中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见[N].人民日报,2019-5-6(1).

[7]今年中央财政将安排衔接资金1561亿元[N].经济日报,2021-4-1(08).

[8]乡村振兴投资规模将突破7万亿[N].经济参考报,2019-1-21(A02).

[9]构建乡村振兴多元投入格局[N].中国财经报,2020-5-7(8).

[10]高质量建设现代农业产业园 示范引领农业现代化[N].农民日报,2021-1-11(002)

1 唐仁健.以高度政治自觉奋力开创乡村振兴新局面[J].中国纪检监察,2021(6):22-23

2 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-3-13(1).

3 习近平谈治国理政:第三卷[M].北京:外文出版社,2020:255.

4 付伟.新型工农城乡关系是乡村振兴抓手[N].光明日报,2020-11-4(10).

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6 今年中央财政将安排衔接资金1561亿元[N].经济日报,2021-4-1(08).

7 国新网.国新办举行调整完善土地出让收入使用范围新闻发布会[EB/OL].www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/43798/wz43800/Document/1688264/1688264.htm,2020-9-24

8 乡村振兴投资规模将突破7万亿[N].经济参考报,2019-1-21(A02).

9 构建乡村振兴多元投入格局[N].中国财经报,2020-5-7(8).

10 高质量建设现代农业产业园 示范引领农业现代化[N].农民日报,2021-1-11(002)