浅谈城市更新过程中的“权责利”平衡构建

浅谈城市更新过程中的“权责利”平衡构建

许景

江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任工程师、高级规划师

【摘要】“政府搭台，市场进场，居民共同承担部分改造成本”，理想的城市更新图景需要现实的解决路径。解决城市更新的难点资金问题，需要前置性回答“投入与产出如何平衡”“权利与义务如何匹配”等问题。从问题出发，本文构建了构建共享发展理念引导下，以高质量建设为工作支点，政府——市场——居民的三方“权责利”平衡框架，以期为为城市更新过程优化提供参考。

【关键词】城市更新、“权责利”平衡、高质量建设、社会参与

随着今年“实施城市更新行动”被写入中共中央“十四五规划和二〇三五年远景目标建议”，对“城市更新”的关注程度全社会空前高涨。在城市更新过程中，资金问题是重点，也是难点。城市更新不能由政府兜底，需要更多的社会资本介入和共同缔造，已成共识。在这一过程中，如何有效引导市场和居民的资金参与，不仅在于政府侧的资金引导（如金融产品创新、融资渠道拓展、税费减免、财政奖补等），更在于背后的系统政策设计，本文试图从现状问题出发，构建共享发展理念引导下的“权责利”平衡框架，为城市更新过程优化提供参考。

1.影响社会参与的常见问题

虽然赢得了社会诸多关注，城市更新并非易事，普遍存在资金沉淀多、利益平衡难、回报周期长、建设不确定性要素多等诸多问题。容易拖慢建设前期的预计进度，进而导致资金成本增加和风险水平上升。以我国城市更新的先锋城市深圳为例，深圳首批城市更新项目至今已超过10年，原有的“双百”政策¹过于严格，导致“拆不动、赔不起、玩不转”——直接引发了今年3月我国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》中“5%”的解决空间（旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积、物业权利人人数两项占比均不低于95%）。在周期长、实施率低的情况下，若无稳定清晰的用益物权界定及相应的盈利点形成，城市更新项目的市场介入很难大规模持久存续。

对于居民而言，从“要我改”到“我要改”是需要解决的关键问题。要换得主人翁式的持久参与，亟需破除“各扫门前雪”和“等靠要”心态习惯。能获得更新后的搭便车收益，就要在制度设计之初明确其承担相应的责任和义务。

2.“权责利”平衡的总体框架

“政府搭台，市场进场，居民共同承担部分改造成本”，理想的城市更新图景需要现实的解决路径。城市更新表面上是对旧城的物质空间重构，实质是通过城市空间资源的再配置，对业主、利益相关方和社会公共利益的权利重组。解决资金问题，需要前置性回答“投入与产出如何平衡”“权利与义务如何匹配”。

五大发展理念中的共享发展是以人民为中心的普惠、平衡、可持续和包容性发展^[1]，与城市更新的治理内在契合。在共享发展理念下，为解决本文第一部分谈到的若干问题，试图构建“权责利”平衡的框架：以高质量建设项目为支点，形成城市政府——市场——利益相关人之间的“权责利”平衡，以“责”匹配“权”，以“权”分享“利”，以“利”调动“钱”，制度层面与建设层面双重保障，内外兼修，大家共享更新红利。

城市更新中的“权责利”平衡框架示意

资料来源：笔者自绘。

3.“权责利”平衡的内容解释

3.1三方主体

从地方政府的角度，“权”为其天然具备地方公共事务的管理与协调的属性；“责”为与“权”匹配，在城市更新过程中更多的保障公共利益，提供多重金融支持，撬动市场投资并防范金融风险；“利”为城市更新带来的城市形象和综合竞争力提升。

从市场的角度，“权”为在更新过程中形成的土地/建筑物的相关权属，所有权、使用权、经营权……可以根据实际情况对权属拆解分割；“责”为其在更新过程中被期待形成的主体作用；“利”为与“权”对应的稳定利润获取。正如科斯定理所述，产权的清晰界定将有助于降低交易过程中的成本，改进效率，实现社会产值最大化。

从居民、产权人等利益相关方的角度，“权”为其在更新原始状态具备对土地/建筑物的相应权属；“责”为与“权”相对应的公民意识增强和“主人翁”意识觉醒，更多的参与在更新过程和改造后的长效运维中；“利”为更新后物业升值带来的发展红利。

3.2工作支点

建设项目是城市更新空间资源再配置后的显性表达，是“权责利”能否平稳的工作支点。同样的空间，不同的设计、不同的建设质量，不同的运维，导向完全不同的使用体验，直接影响资本的投资回报。

高质量建设体现在从“设计——建造——运营”的全过程。高水平的规划设计、高品质的建造，高效率的运营，都是一个成功的高质量建设项目的不可或缺组成部分，因果相连，互相支撑。其综合效益不仅局限在物化本身，更演变为社会文化的一部分，之于政府，可以成为城市的新名片，提升吸引力；之于市场，可以形成可盈利的实体保障；之于居民，可以形成惠民生的身边亮点。设计精细、落实精确、品质精良，曾经习惯粗放发展的企业队伍和设计师、建筑工人等人员队伍等都需要在新一轮的更新建设项目中得以淬炼。

4.结语

城市更新，时代已至。仅靠财政资金无法可持续，发挥多方力量，吸引社会资本参与已成共识。如何撬动社会资本的参与，形成资金的有效融通，症结不仅仅在于资金的问题，而在于能否形成“权责利”平衡支撑，构建共享型发展局面。

需要指出的是，“不仅市场主体之间会博弈,市场主体和国家之间也会博弈。”^[2]改造主体之间可以利用各自优势实现共同利益，但“自我放松”和“投机心理”的存在也要求在这一合作中各方都要让出部分成本以保证各方合理利益。现实博弈要求在制度设计上能够让三方在理性的基础上进行协商，达到三赢的效果^[3]。政府需要更好的承担“掌舵人”和“协调员”的角色。既要慧眼识珠，选定合适的市场伙伴，还要对设计方案形成有效引导，对建设过程和融资过程进行有效监管；既要从改造中取得公共配套作为公共利益,同时又必须守住城市规划的底线，不能允许改造后的“蛋糕”无限做大以满足原业主和开发主体的需求。在这些过程中，如何在市场失灵时进行有效干预？如何界定政府公权力的权利边界？如何避免政府裁判员和运动员身份混同带来的低效？都有待于进一步的探讨。实践在路上，期待更多系统解决更新问题的中国好故事。

1 “双百”指双百签约，即城市更新意愿征集签署百分百、城市更新拆迁补偿协议签署百分百。

1参考文献

^[]刘凤义,李臻.共享发展的政治经济学解读[J].中国特色社会主义研究,2016(02):27-32.

2^] 张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年，第10页

3^]钟澄.市场化“三旧”改造的基础法律问题研究[J].深圳社会科学,2020(01):151-158.

^[4]黄军林.产权激励——面向城市空间资源再配置的空间治理创新[J].城市规划,2019,43(12):78-87.

^[5]刘芳,张宇.深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角[J].城市发展研究,2015,22(02):25-30.

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