城市规划与国土规划管理中的矛盾及措施分析

城市规划与国土规划管理中的矛盾及措施分析

方文彬

浙江建院建筑规划设计院

【摘 要】城市规划和国土空间规划是我国城市发展建设中需要重点考量的规划方向，两者在大的规划方向上相对统一，但是在细节问题上经常出现冲突和矛盾，这对城市建设发展带来了一定的阻碍，本文就聚焦于该方向，先分析城市规划和国土规划的异同，然后提出一些解决矛盾的有效办法，旨在为相关人员提供一定参考。

【关键词】城市规划；国土规划；城市发展建设

【引 言】城市化是我国当下发展建设的主流趋势，在城市化发展规划的土地使用中，面临着多方不同的决策，如何协调短期利益和长期利益，如何满足当下又能实现长远发展，是开发土地还是保护土地，如何将土地资源最大化利用，这些冲突，正是城市规划和国土规划中经常出现的矛盾所在，如何协调城市规划和国土规划，是很值得探讨的一个城市发展的焦点问题所在。

1. 城市规划与国土规划的共性分析

城市规划是我国地市层面规划设计的主导者，其目标是，为城市发展建设做出规划，致力于打造更加美丽富饶的城市区域，从编制来看，城市规划部门一般隶属于地方城市部门，为地方发展建设贡献力量。而国土规划部门则是从国家层面出发，从区域发展总角度对地域进行发展规划建设的部门，国土规划部门直接隶属于中央，为国家长远的发展建设负责，从大方向来看，两者都是致力于地方资源的利用和统一，因此具有较好的目标重合性，两个部门都具有法律作为依据，收到法律的保护。

2、城市规划与国土规划的矛盾分析

虽然城市规划与国土规划在大方向上具有一致性，但是在规划细节上对问题处理的角度不同，导致了两者会出现一定的矛盾冲突主要表现在以下方面：

2.1规划范围

城市规划部门立足于为城市建设服务，在理念核心上会以中心城市的发展建设优先，很容易对城市周边的人口、资金和资源形成聚集的姿态，由于城市规划不会照顾城市以外的区域的发展，会让中央城市在本地形成一家独大的特点，周边群众更容易向城市聚集，加大城市化的步伐；而国土规划则不仅仅限于城市规划，从范围来看，国土规划的范围明显超过了城市地区，国土规划不仅要考量中央城市的规划发展，还会考虑周边地区的持续发展建设，因此国土规划的范围格局要高于城市规划^[1]。

2.2规划思路

城市规划的思路主要是为城市的相关因素的发展建设服务，重点体现在城市经济结构，城市交通，城市区域布局等角度，它的主要内容是，在何处设置住宅区、工业区、商业区，如何保证各区域的质量建设，如何降低各区域之间的流通成本的问题，而国土规划则还会考虑城市之外的农业用地、林业用地和渔业区域规划的问题，因此在规划思路上，国土规划更加注重整体的协调和统一，比城市规划看得更远，但是从执行效率来看，城市规划建设的速度和可行性相比国土规划更高效。

2.3规划参数

规划参数是从数据统计角度所体现的矛盾，由于城市规划和国土规划的目标存在一定的差异性，因此在规划中所使用的参数存在较大的差异性，比如在城市环保建设方面，国土规划局所使用的的参数较为严格，而地方环保参数相对宽松一些，这些差异性很容易导致在具体的规划中爆发标准不统一的冲突问题^[2]。

3、城市规划与国土规划管理的矛盾统一策略

3.1 编制方面的统一和协调

城市规划局和国土规划局虽然存在很大的职能交叉部分，但是由于隶属编制的不同，造成了两者服务对象存在较大的差异性，这是产生矛盾的主要原因之一，再加上两者之间在交流上存在一定的不足，会让彼此之间出现信任危机，这种各自为战的局面不仅会引发两个部门之间的矛盾，也会直接导致城市建设规划左右为难、前后矛盾，可能引发较大的资源浪费问题，因此率先从编制方面进行统一和协调是解决问题的重要渠道。

考虑到两者之间的战略目标大致相同，因此在发展建设中可采取相辅相成的方式进行协调配合，吸收融合两者之所长，在细节冲突上进行协商的方式进行解决。比如国土规划部门不仅考虑到城市的发展，还善于从战略角度兼顾土地资源和环境资源的全局协调和配合，所以在城市规划发展建设中可进行整体框架设计，而地方城市规划部门对本地的情况了解跟我给清楚，在数据上更加全面，并且在执行效率上更加高效，所以可进行细节设计和框架补充，城市规划部门负责对国土规划进行完善和核实，这样在完成了国土空间规划整体布局的目标上，又能贴近城市需求展开快速发展建设。

　 3.2法律层面的建设完善

　 从法律层面解决城市规划和国土规划管理的矛盾问题，让彼此的管理界限更加明确清晰，在出现冲突的部分直接使用法律手段进行责权划分，为两者之间界定更为清晰的规划范围，是解决矛盾最有理有据的手段和方法，这也是两者出现矛盾的最后参考标准。通过立法解决两者之间的矛盾，建立完善的土地保护开发利用协商条款，加强法律对两者之间的指导配合，可更好地提高两方之间的交流合作效率。

在具体的法律修正中，要针对当下冲突频发的区域进行重点审核，特别是要修正诸如城市规划和土地管理等方面的法律，比如重点完善城市规划以及国土规划的已有的法律法规，在存在冲突的资源方面提供完善的界定划分准则，在双方都存在必要性的部分，应当注重法律方面对实际场合的定义和解释，比如要将风景名胜区与特殊土地分开对待，并分别设置双方对土地的管理权限问题，化解城市规划与国土规划的冲突

^[3]。

　　3.3规划内容的制衡互补

城市规划和国土规划都存在一定的不足，在进行规划建设时，要客观认识到自身的不足，善于向对方学习借鉴经验，在相互制衡的同时完成互补，从而让自身的规划建设工作更加高效和完善。

比如在城市规划建设中，城市规划局为城市发展建设服务，从城市发展建设角度出发，大肆征收土地拓展城市圈，以增量的方式完成城市的快速发展建设是一种相对简单的城市发展建设办法，但是这种急速扩张很容易导致土地性质改变，破坏农业用地，损害城市周边群众的利益，加大城市和周边区域之间的贫富差距，造成一定的社会矛盾，农民在失去土地后必然只能融入城市，城市需要进一步扩张又会吸收更多的土地，这种规划模式可能引发恶性循环问题，因此此时城市规划部门要积极寻求国土规划部门的建议，寻求更加均衡合理的城市发展规划途径。

在国土规划中，国土规划部门也要认识到自身数据的不足，积极和本地城市规划部门达成合作，特别是在预测规划城市用地时，要通过完善最新的数据更好地掌握本地的土地资源利用率，根据国家发展规划整体需求绘制更加合理健全的全局规划蓝图。

【结 语】

综上所述，可知我国的城市规划与国土规划之间的矛盾是因为编制不同带来的规范角度和规划利用不同导致的，两者在目标上存在较大的统一性，在细节上存在较多的矛盾，因此在实际的规划中，要善于从编制交流、法律协调和认识互补的角度进行协调统一，两者不存在绝对的优劣关系，但都应当致力于为人民服务，坚持在科学规划发展的目标下合理规划城市，平衡使用土地，保护土地资源，这才是完成城市规划和国土规划统一的意义所在。

【参考文献】

　　[1] 吴友良.城市规划与国土规划管理存在的矛盾及完善措施[J].住宅与房地产，2017，No.466，83-84.

[2] 郭东.城市规划设计与建筑设计关系研究[J].住宅与房地产，2016（6）：13.

[3] 闫旻.浅论土地利用总体规划与城市规划的关系[J].山西农经,2018(5):100-101.

方文彬，1978.12，男，汉族，籍贯浙江省开化县，工作地浙江省杭州市，城乡规划专业本科，工作单位：浙江建院建筑规划设计院，研究方向：城乡规划