沙漠绿洲城镇开发边界划定探究--以新疆生产建设兵团第十三师为例

沙漠绿洲城镇开发边界划定 探究 -- 以新疆生产建设兵团 第 十三师为例

刘洪涛 陈乃醒 吴桂虎

广东省城乡规划设计研究院有限公司

摘要

2017年，党的十九大明确提出划定城镇开发边界工作，通过划定城镇开发边界，改变以用地规模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式。当前，自然资源部队城镇开发边界的划定规程正在优化完善中，城镇开发边界的管理办法尚未颁布。本文针对水资源紧缺、师团指标传导不足、城镇空间管控缺位等问题，选取沙漠绿洲城市新疆生产建设兵团第十三师为例，研究了沙漠绿洲城市城镇开发边界的划定思路、规模分配等方面，希望可以对沙漠绿洲城镇开发边界划定工作有所裨益。

【关键词】 沙漠绿洲城镇；开发边界划定；十三师

0引言

2017年，党的十九大报告提出划定“三区三线”，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。2019年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。2021年，自然资源部印发《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》。由此可见，城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内可以进行城镇集中开发建设，重点完善城镇功能的区域边界[1~3]。另一方面，绿洲作为沙海明珠，是荒漠环境中人类聚集地。随着人口增多，形成绿洲城镇。改革开放以来，我国城镇化快速发展，绿洲城镇发展对其脆弱的生态环境影响较大，人地关系矛盾日益突出。目前，关于开发边界划定的研究主要体现在划定技术方法、不同类型城镇划定两个方面，如汤燕良、李丹、贾梦圆等利用元胞自动机、耦合地理模型等方法研究开发边界划定技术方法[4~6]；又如赵筱青、曹靖、牛成等分别就特殊地形城镇、大城市近郊城镇开发边界的划定进行了方法探究[7~9]。有关绿洲城镇城市开发边界划定的研究较少，相关研究有朱天翥等基于适应性评级对绿洲城市增长边界划定进行研究[10]。基于以上背景及现有研究，本文就绿洲城镇开发边界划定展开研究。

新疆生产建设兵团肩负着党中央赋予的屯垦戍边历史使命，兵团城镇具有维护边疆稳定和促进经济发展的双重功能，城镇化是壮大兵团屯垦戍边队伍的有效途径[11]。新疆生产建设兵团十三师镶嵌在哈密市一区两县内，2021年1月，新星市人民政府在十三师正式挂牌成立，其所处的哈密市位于哈密盆地的绿洲中，素有“新疆东大门”之称[12]，是典型的绿洲城市，故以十三师为研究对象。

1自然地理概况及城镇发展现状

1.1自然地理现状

新疆生产建设兵团第十三师位于新疆哈密市，是连通新疆与内地的咽喉，更是连接全国和亚欧大陆的重要枢纽，自古就有“西域襟吼、中华拱卫”和“中原门户、阳关锁钥”的称号。十三师镶嵌在哈密市一区两县版图内，东倚甘肃酒泉地区，西邻吐鲁番市和昌吉回族自治州，南接巴音郭楞蒙古自治州，北与蒙古国接壤。南北宽270公里，东西长297公里，总面积7558.82平方公里，占兵团的10.7%、占哈密市的5.5%。天山山脉将十三师所处的哈密市分为山南山北，山北森林、草原、雪山、冰川浑然一体，山南的哈密盆地是冲积平原上的一块绿洲，被周边的戈壁大漠环绕。十三师呈独立片状发布在天山南北的伊州区（山南）和巴里坤哈萨克自治县、伊吾县（山北），主要团场位于山南的伊州区内，散布于了墩至骆驼圈子长约200km，宽约30km的哈密绿洲地势平缓，海拔500~1500m，也是位于觉罗塔格山与天山主脉之间最大的盆地。十三师所在的哈密地处中纬度，位于欧亚大陆腹地，远离海洋，具有光照丰富，冷热悬殊，昼夜温差大，干燥少雨的典型温带大陆性气候特点[12]。

1.2城镇发展现状

十三师所属的8个农牧团场和大营房城区，分布于哈密地区一市两县境内。大营房城区位于哈密市中心城区内部。2019年，十三师全师人口约12万人，生产总值130多亿元，三次产业分别占比13.5%、46.8%、39.7%[13]。

2021年1月，经国务院批准，同意设立自治区直辖县级新星市，新星市人民政府驻第十三师黄田农场。新星市作为哈密市次级中心城市，十三师政治、经济、文化中心，兵团重要化工、能源、物流基地。同时火箭农场位于哈密市西部新城，是兵地融合发展的示范先行城镇。

图1 十三师行政范围 图2 十三师新星市城区及团场与哈密市城区关系

2基于双评价的城镇规模上限分析

自然资源部印发的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》,并指出双评价主要服务于国土空间规划编制。其中资源环境承载能力是指基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。国土空间开发适宜性是指在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境等要素条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度[14]。因此在划定开发边界时，规模不能超过双评价的城镇建设的最大合理规模，范围不能超过城镇建设等人类活动的适宜范围。

2.1十三师水土资源适应性评价

绿洲城镇最重要的资源就是水土资源，土资源方面，十三师土地总面积7558.82平方公里，其中农林用地占比7成，建设用地不足2%。利用十三师全域DEM计算地形坡度，邻域范围采用10hm2左右，25m×25m栅格采用10×10邻域。按≤3°、3～8°、8～15°、15～25°、>25°生成坡度分级图，将城镇建设土地资源划分为高、较高、中等、较低、低5级。

水资源方面，十三师地表水源河流有十余条，山南自西向东的河流有三道沟、五道沟、石城子河、庙尔沟、巴木墩河、塔水河，这六条河流均发源于天山山脉。山北自西向东的河流有红山口沟、大马圈沟、头道白杨沟、伊吾河。大部分的农田、城乡居民点都沿这些河沟展开和发展的。地下水方面，随着哈密人口与城市规模的扩大，用水需求增多，兴建水利工程及节水措施以减少水的消耗，引发地下水补给量减少，绿洲生态环境受到影响。局部地区开采井总数过多、过密，农业灌溉面积大，地下水开采量一直处于严重超采的水平，已形成地下漏斗，还导致北部戈壁带前缘坎尔井流量的明显减少，以及山南片区地下水位持续下降。根据十三师水资源及用水特点，按照《双评价技术指南》阈值模数，将水资源评价划分为好、较好、一般、较差、差5个等级。

2.2以水定人，以水定城

由适应性评价分析可知，十三师土地资源丰富，水资源成为约束城镇发展规模的最关键因素。

根据全师七个水资源分区供需平衡分析，十三师通过退减灌溉面积、提高农业节水面积等措施大幅减少农业用水需求，解决规划年部分工业用水和城市用水需求，但仍然有一定的缺口。根据水资源供需平衡结论，骆驼圈子产业园所在的巴木墩河区缺水较多，骆驼圈子产业园通过向二道湖产业园、柳树泉产业园分流，降低工业用水量，解决区域缺水问题，同时建设不同水资源分区的调水方案。

参照《城市综合用水量标准(SL367-2006)》、《城市综合用水量标准(SL367-2006)》、《镇规划标准(GB50188-2007)》等相关用水标准，结合现状十三师城乡人均用水量，同时考虑到城镇、产业发展（红星一场、火箭农场紧邻哈密城区，兵地融合发展；黄田农场为十三师新建新星市中心城区所在地；红星二场、红星四场、柳树泉农场、红山农场、淖毛湖农场均有工业园区），以及生活水平的提高，综合确定未来十三师人均用水。参照《新疆用水总量控制方案》，按照人均综合用水指标、用水总量控制方案分行业用水量预测十三师水资源城镇人口容量。参照《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》并考虑现状人均建设用地的情况，测算城镇建设用地规模。

3城镇人口规模分析预测

3.1人口概况

根据新疆生产建设兵团年统计年鉴数据，十三师总人口由2000年的76680人增加到2019年的118206人，人口年均增长率为23.04‰。其中2002年、2004年、2011年、2014年以及2017年的综合增长率变化较大，主要受外来人口影响，属于政策性、产业性因素。

表1 十三师近年人口变化

数据来源：2013-2020年《十三师统计年鉴》

3.2人口预测

2000-2019年十三师人口年均增长率为23.04‰，但近三年十三师人口增长率进本稳定在4.0%以上，预测至2035年十三师人口年均增量率为4‰，综合考虑2014年以来人口呈现快速增长的趋势，以及生育政策与丝绸之路经济带核心区的发展一定程度抵消人口增长疲软，结合函数拟合推算增长曲线。

同时随着新星市的设立、产业园的迅速发展，对外来人口吸引力增强，未来十三师人口机械增长会出现大幅提升，结合相关规划预测，未来人口增长趋势呈高增长率的指数模式增长，依据拟合指数曲线模型推算，预测2035年十三师常住人口规模。

4城镇发展用地需求分析预测

4.1建设用地变更趋势推算新增规模

依据历年新增城乡建设用地规律，预测2035年新增城乡建设用地。该种方法以往年城镇发展为参考，预测未来城镇发展，适合城镇发展相对稳定的地区。

4.2全面提升城镇化质量，构建城镇体系

落实兵团党委对十三师的发展要求，高质量加快城镇化发展。结合兵团维稳戍边职能使命，体现兵团“三大功能”“四大作用”，聚集稳步推进新型城镇化，加快推进建设新星市及各团镇。以新星市和火箭农场为人口聚集重点，优化城市（城镇）空间布局。加快完善公共服务、市政基础设施配套，实现城镇与城镇之间、十三师与哈密市之间的基础设施共建共享。

4.3推动工业强基增效和转型升级

十三师三次产业结构中，二产占比呈现增长趋势，同时十三师建设兵团“综合能源基地”和“煤化工基地”已列入国家十四五重大政策。随着国家西部大开发战略实施，新疆东部已经成为国家重要的能源产业转移承接区。十三师是兵团煤质清洁高效利用基地、兵团冶炼加工基地、兵团循环经济发展基地、兵团有机生态农业基地。尽量满足兵团已批复园区用地规模，结合十三师城市和产业发展，特别是第二产业发展的目标，应落实产业园区用地规模指标和空间布局。

图3 十三师三次产业年间增减比例2010-2019年

4.4发展模式与建设用地需求

十三师位于我国边疆，这里地广人稀，土地并不缺乏，但水资源缺乏，经济发展水平低。整体的工农业生产和城乡居住状况受到水资源限制，这样地区的城镇建设关键是减低整体的建设成本，如三通一平等城市设施和居住建筑的建设成本，并满足居民日益增长的设施服务水平的要求。城镇建设太分散会造成城镇三通一平等城镇设施建设成本增加，因此城镇宜集中连片发展，以减少城镇三通一平等城镇设施建设成本。建设低层或多层建筑可以减低单位面积的建筑建设成本，而且中高层和高层建筑的供水、消防安全维护成本高（单是配套购买100米云梯消防车就是很大的开销）。因此建议采取低密度的城镇建设发展模式，不建议建设高层和中高层住宅。对比现状城镇建设用地也是比较吻合的，目前十三师现状人均城镇建设用地面积接近500平方米。

考虑到部分偏远连队冬季难以集中供暖，这部分居民可能冬季集中到团场生活，需要适当扩大城镇建设规模。

4.5综合建设用地需求

在新增规模无法满足发展需求时，划定高低两个方案规模，低方案保障“十四五”重大项目落地，高方案对标哈密，发展为地区次中心城市。在建设用地需求情况中，区域设施用地等其他建设用地需求大部分属于十三师十四五重点项目，因此高低方案主要区别体现在城镇建设用地，即城镇开发边界的规模差异。

5城镇开发边界划定原则与规模分配

5.1城镇开发边界划定原则

坚持生态优先，坚守底线；坚持效率优先，兼顾公平；尊重趋势，节约集约；以人为本，保障服务；落实战略，构建格局。贯彻落实中共中央国务院新疆工作座谈会，对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署，兵团要加快推进兵团的城镇化、工业化和农牧业现代化，要求在战略地位重要、经济基础较好、发展潜力大的兵团中心垦区城镇增设县级市，并纳入国家城市规划建设体系。新疆兵团第七次党代会，提出发挥兵团特殊作用，必须不断壮大综合实力。

5.2规模分配模型

参考上轮土规中各团场建设规模增量情况，结合2014-2018年各团场变更数据变化，综合考虑十三师发展方向，分配各团场建设规模。“一市八团场”规模用因素法和修正因子进行分解。

规模分配以因素分解法为主，选取了9个影响因子，并按照重大战略进行修正，选取了4个修正因子，如表所示。

表2 规模分配模型

1）影响因子

年均土地供应情况能够对比各团场近年的建设需求，土地供应占比的发展趋势情况能够预测未来团场的建设需求。，国土开发强度作为负向因子，团场范围内建设用地占比即国土开发强度体现未来土地可开发潜力。各团场年均新增城乡建设用地能够体现团场的建设需求与城乡发展情况，故作为重要指标因子。各团场人均指标主要反映了团场的经济发展水平与经济效益。

2）修正因子

通过国土空间开发保护格局和城镇体系规划2项重大战略修正因子计算，得出各团场总的综合分值，以此确定初步的新增建设用地规模。再考虑重大项目和人均基本公共服务用地面积2项单列规模修正因子，得出各团场新增建设用地规模。

据四个修正因子，综合各团场的指标因子，对数据去单位处理后，结合权重，得到综合的影响数值，即新增规模分配方案比例。

6划定方案

6.1摸清家底，理现状，明确底盘

1）三调现状已建城乡建设用地+原国土口批而未建用地（包括已批未供、已供未建）

2）整理现状城镇建设用地，将集中连片的现状建成区纳入城镇集中建设区（三调“CZCSXM”的201和202,202A）

3）盘整现行规划建设用地，形成集中建设区底数；

图4 十三师批而未建用地分布 图5 十三师现状建成区分布

6.2整理城总规、土总规合计城镇建设用地

图6 团场和开发区原城乡总规城镇建设用地图 图7 土规调整完善城镇建设用地分布

6.3战略引导，合理布局

1）远近结合预判城市战略发展地区。依据乡村振兴战略，根据连队分类整合的意向，连队建设用地有条件转化为城镇建设用。

2）保障重大项目用地，重点保障交通运输、水利、城市基础设施、文旅服务、教育医疗、卫生防疫等领域的大项目。

3）明确弹性发展空间划定规模，在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，在适宜进行城镇开发的地域空间合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。

总的来说，十三师地处沙漠绿洲，地广人稀，水资源是发展的制约因素。另一方面，经济发展水平相比沿海城市较低，需控制单位建设用地的建设成本。

6.4蓝绿衔接，完善城镇生态网络

落实生态廊道结构空间控制，根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等空间划入特别用途区。

7总结

城镇开发边界是国土空间规划编制的重要内容，划定对于防止盲目扩张和无序蔓延，促进城镇由外延扩张向内涵提升转变，进一步优化城镇布局和空间结构，提升城镇人居品质，推进生态文明建设具有重大意义。本文以新疆生产建设兵团第十三师城镇开发边界划定为例，希望可以对沙漠绿洲城镇开发边界划定工作有所裨益。

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