基于资源价值功能的国有农用地价格评估探讨 —以江苏省滨海县为例

黄春峰

滨海县自然资源和规划局 江苏省盐城市 224000

摘要：国有农用地作为农用地的重要组成部分，主要以国营农场为组织载体，在保障国家层面的粮食品安全问题、维护国家区域稳定和生态可持续发展等方面具有重要的战略意义。本文以农用地资源功能构成为切入点，以国有农用地中占比较高的耕地为研究对象，构建了国有农用地资源价值评估体系。研究结论可为估价人员评估国有农用地价值提供参考，为国有农用地使用制度改革奠定基础。

关键词：国有农用地、经济价值、社会价值、生态价值

农用地是一个十分复杂的自然、社会经济和生态的复合体，在农用地价值评估中，不仅要考虑农地的经济社会功能和价值，同时还需充分考虑农地生态功能和价值^[1]。目前所开展的农用地价值评估工作以农用地的经济价值评估为主，农用地的社会功能价值和生态功能价值等评估研究较少^[2-4]。论文以农用地资源功能构成为切入点，以国有农用地中占比较高且资料易获取的耕地为研究对象，对农用地资源价值展开定量评估探讨。

1、国有农用地功能及价值内涵

农用地价值的源泉在于功能或效用，归纳来说，农用地功能有三种：经济功能、社会功能（社会保障功能和社会稳定功能）、生态功能^[3]。通过梳理和总结提炼前人的研究成果，依据农地价值内涵的不同，将国有农用地功能价值做如下分类：

表1 国有农用地资源价值构成及价值内涵

2. 国有农用地价值评价方法

2.1经济价值评价方法

国有农用地经济价格评估方法，依据《农用地定级规程》、《农用地估价规程》，采用“先定级-后估价”的思路，在确定土地定级影响因素指标体系基础上，对评估范围内的国有农用地进行土地定级，结合实地调查的投入产出的样点数据，以收益还原法为基本估价方法确定农用地经济价格。其中收益还原法的公式如下：

式中，P为农用地收益价格；a为农用地净收益；r为农用地还原利率；n为土地使用年期。

2.2社会价值评价方法

农用地的社会价值主要由社会保障和维持社会稳定两方面价值^[5]，从本质上来说，国有农用地同样具备土地本身的养育、承载、蓄积和资产增值功能，因此可以转化为国有农用地实际使用者基本生活保障、养老就业保障的有效手段。因此国有农用地亦包含社会保障价值。结合当地国有农场经营管理方式，本文国有农用地社会保障价值采用替代法确定^[6]，以国有农场职工的退休养老金来进行概算。社会稳定价值同样以替代法进行评估，即以耕地开垦费标准进行评估。

根据农用地的灌溉设施及排水条件，概算每公顷耕地凝结的固定资产量，再考虑土地平整及灌排渠道的投资。对于土地肥力，由于开垦耕地效益的滞后性和培肥地力的渐进性，预计耕地开垦后前n年虽有成效，但不明显，一般从第n+1年起才开始发挥效益。因此考虑形成成熟的土壤肥力的投入因素和开垦后前年的收益损失,参照农业生产的年平均投入水平和产出水平，确定耕地开垦年投入。

假设每年投入资金相等，则年开垦耕地投入的折现值为：

n年收益损失折现值为：

式中，k为农地投入折现值；q为农地收入损失折现值；a为年投入资金额；b为预期收益损失金额；r为还原利率；n为开发年限。

2.3生态价值评价方法

将农用地生态功能进一步细分为固碳释氧、土壤保持、营养循环、水分涵养、气候调节等，为评估的直观性和可操作性，农地的固碳释氧价值采用碳税法、造林成本法、工业制氧法^[7]；土壤保持价值以保持土壤养分、减少土地废弃和减轻泥沙淤积三个方面进行评估^[8]；营养循环价值可采用影子工程法、机会成本法^[6]确定；水源涵养价值以质地、田间持水量等与土壤水分的关系来定量评估^[9]；目前有关专家学者对农用地气候调节、生物多样性及其他生态等价值主要采用旅行费用法、意愿调查法等方法^[10,11]。为便于评估量化，本文尝试对固碳释氧价值、土壤保持价值、营养物质循环价值、水分涵养价值等其他生态价值进行测算。

2. 实证研究

3.1研究区概况

滨海县位于于盐城市东北部，北纬33°43′-34°23′，东经119°37′-120°20′，东临黄海，南依射阳河、苏北灌溉总渠与射阳县交界，西与涟水县毗邻，西南与阜宁县相连，北隔废黄河、中山河与响水县相望。县域总面积1949.6平方公里，地形皆为平原，总的地势是西北高，东南低，从废黄河老堆向南，地势逐渐倾斜。土壤以潮土、水稻土和盐土为主，质地较粘重，通常以砂壤为主，土层中常有粘土夹层。

根据最新国土调查成果，滨海县土地总面积137795.86公顷（不含水域），其中农用地72661.08公顷，建设用地34145.76公顷，其他土地49422.57公顷。在农用地中，以耕地为主，总面积105177.80公顷，占农用地的比例为51.28%。根据农用地的权属分类，国有农用地共计图斑数14113个，总面积16244.54公顷，同样以耕地为主，总面积10142.82公顷，占国有农用地的比重为62.44%。

3.2国有农用地经济价值评估

鉴于目前农用地分等成果已得到广泛认可，且逐年更新，成果保持较好的现势性，因此采用修正法确定土地级别。选取对耕地质量差异有显著影响的耕作便利条件（田间道路密度、耕作距离、耕作装备等）、土地利用状况（经营规模、人均耕地）、区位因素（中心城镇影响度、农贸市场影响度、道路通达度及对外交通便利度）作为修正因子，确定土地级别。其中，一级耕地851.74 hm²，二级耕地5147.73 hm²，三级耕地4143.35 hm²。根据样点地价平均和定级指数模型两种方法综合确定其经济价值¹（安全利率加风险调整值法确定还原利率4.05%），其中一级耕地34966.84元/亩，二级耕地29466.81元/亩，三级耕地26593.47元/亩。按面积加权平均后，滨海县国有耕地经济价值为28754.92元/亩。

3.3国有农用地社会价值评估

3.3.1社会保障价值

据调查在社会保障方面，滨海县国有农场经历了由农场职工配比“基本田”的方式向以退休养老金方式的转变。根据缴费年限和缴费金额计算出来人均养老金，当地国有农场养老金标准为每人每月1500-3000元。根据社会价格计算公式^[13]，求得国有农场人均农用地面积为1.39人/亩，进而计算出国有农用地社会保障价格介于12966.72-25933.45元/亩，取其平均作为社会保障价格，即19450.08元/亩。

3.3.2社会稳定价值

根据农用地灌排设施条件，概算单位面积耕地凝结的固定资产量，再考虑土地平整和灌排渠道的投资。对于土地肥力，由于开垦耕地效益的滞后性和培育肥力的渐进性，预计耕地开垦后4年虽有成效，但不明显，一般从第5年起才开始发挥效益。因此，考虑形成成熟土壤肥力的投入因素和开垦后前4年的收益损失，参照农业生产的年平均投入和产出水平，确定耕地开垦年投入。

目前滨海县农业生产的年平均投入水平为1800-2200元/亩，农业生产的年均产出水平约2500元/亩，综合确定耕地开垦年投入为2000元/亩，利息率取近几年平均利息率，约3.0%，根据上述公式，估算出5年耕地开垦投入9159.41元/亩，4年收益损失折算值为9292.75元/亩，则农地稳定价值为18452.16元/亩（约27.68元/平方米）。按照江苏省省物价局、省财政厅《关于调整耕地开垦费标准的通知》，规定从2016年1月1日起，江苏省耕地开垦费标准调整为30-50元/平方米。本次测算的社会稳定价格为每平方米27.68元与当地执行的耕地开垦费标准（30元/平方米）相差较小。但随着建设占用和土地开发的不断增多，当地耕地后备资源越来越少，耕地开垦难度将日益增大，耕地开垦费标准也会相应提高。

因此，滨海县国有耕地单位面积社会价值为社会保障价值与稳定价值之和，即37902.24元/亩，约56.85元/m

²。

3.4国有农用地生态价值评估

3.4.1固碳释氧价值

农用地固定CO₂、释放O₂的功能，是农田生态价值的研究重要内容之一。其评估思路为：以植物光合作用方程式为依据，得到生产单位干物质所吸收CO₂的量，评估出农作物固定CO₂的价值；并根据农用地生产力，求得固定CO₂量和释放O₂量；在计算得到农地作物每年固定总量后，采用碳税法及工业制氧影子价格法得到农作物固定CO₂及释放O₂的价值。

（1）农用地生物量的计算

不同品种、不同区域农作物固碳量制氧量受多种因素影响，具体数值可利用科学仪器、模型实测待估农用地作物的吸碳量和制氧量，本文仅以宏观角度，参照一般植物光合作用化学平衡式进行量算。

由上式可知，可推算出植物体通过光合作用产生的有机物质与吸收CO₂、释放O₂之间的关系，即生成1g干物质可固定1.47g CO₂，同时释放1.07gO₂。据此，可以由单位面积农作物1年收成的干重算出单位面积农地年吸碳量和年制氧量。

植被利用太阳能将无机化合物等合成有机物，为人类提供最初始的第一性有机质和能量。它的产量称为第一性生产力（NPP），研究植被NPP模型较多，综合考虑模型的精度误差，及模型参数的可得性，本次采用Miami模型确定农作物干物质量。由于该模型采用的参数易获得，且对亚热带地区的植被第一性生产力模拟与实测值误差较小，故该研究采用Miami模型乘以校正系数得到农作物的第一性生产力模型。

)

)

式中，NPPt和NPPr分别为年均气温、降水量求得的第一性生产力[g/(m²·a)]；δ为作物第一性生产力修正系数。根据Liebig最小因子定律，选取由温度和降水所计算出的农作物NPP中较低者作为当地的农作物的NPP值。

根据当地气象数据显示，滨海县2020年平均气温16.0℃，年平均降水1034.6mm，求得植被第一性生产力NPP为1640.48 g/（m²·a）。从而计算出农地第一性干生物量132499.1 t。

（2）CO₂固定和O₂释放总量估算

根据光合作用方程式，从农作物第一性生产力物质量测算出农作物固定CO₂物质量194773.68 t，推算出农作物系统释放O₂物质量141774.04 t。

（3）CO₂固定和O₂释放价值量评估

采用造林成本法、碳税法分别估算CO₂固定价值，其平均值作为CO₂固定价值。根据造林成本256.24元/t CO₂及CO₂固定的总量，计算出固定CO₂价值为4990.88万元。西方国家依据碳税限制温室气体的排放，环境经济学家们往往使用瑞典碳税150美元/t碳，将固定CO₂的量换算为固碳量，再与碳税相乘得到固定CO₂的生态价值。O₂释放的价值评估采用成本法和影子价格法。目前造林成本352.93元/t O₂、工业制氧成本为400元/t，通过国有农用地释放的氧气180.4× 104 t，可以得到造林成本法、碳税率法测算的O₂释放价值分别为5003.63万元、5670.96万元。

（4）计算单位面积农用地生态价值

CO₂固定与O₂释放的生态价值估算分别采用两种方法，取其平均值，最后将CO₂固定与O₂释放的平均价值相加得到CO₂固定与O₂释放的生态价值，即10328.18万元。

根据以上步骤计算出单位面积农用地的生态价值，并以一定利率还原农用地生态价值价格，计算公式如下：

P = （P_吸碳+P_制氧）/r

式中，P为单位面积农地生态价值；P_吸碳为单位面积农地年吸碳价格；P_制氧为单位面积农用地年制氧价格；r为还原利率，取4.05%，根据上述公式计算出农用地生态价值为21049.3元/亩。

3.4.2土壤保持价值

研究借鉴孙新章^[8]等人对农田生产系统中土壤保持的研究成果，鉴于滨海县位于长江中下游地区，国有耕地单位面积土壤保持价值为每年2366.27元/ hm²，即157.75元/亩，其中，保持土壤养分价值148.19元/亩，减少土地废弃价值7.94元/亩，减轻泥沙淤积价值1.62元/亩。

3.4.3营养物质循环价值

农田生态系统因其枝叶凋落物较少，因此从生物库方面考虑农田生态系统的养分持留，利用农作物经济产量所需的营养元素N、P、K的含量数据，估算农作物营养元素的累积量，然后运用影子价格法，定量评价农田生态系统维持营养循环价值，其中，取2016-2020年化肥平均价格1892.17元/t，单位面积水稻N、P、K摄取量为347.3 kg/hm²，本文以水稻作为农作物养分平均摄取量，则滨海县国有耕地单位面积营养循环价值为43.81元/亩。

3.4.4水分涵养价值

农田地生态系统中的农作物和杂草，可以截留降雨，同时能够减少水分蒸发，土壤中多余水分以重水的形式保留在土层中，从而起到涵养水分的作用。基于资料的可获取性，滨海县土壤类型以潮土、水稻土和盐土为主，质地以砂壤为主。耕地田间持水量取18%（见表2），滨海县地貌类型以平原为主，土层较深，因此土层厚度取0.8 m，得到滨海县单位面积耕地水分涵养价值为227.97元/hm

²，即15.20元/亩。

表2 不同质地土壤的田间持水量常数

（引自黄昌勇《土壤学》）

3.4.5气候调节价值、生物多样性及其他生态价值

滨海县国有耕地气候调节价值、生物多样性价值及其他生态价值（如文化服务、提供美学景观等）采用谢高地等人关于农田生态系统生态服务价值的研究成果^[12-15]，其中气候调节价值为29.04元/亩，维持生物多样性价值30.54元/亩，其他生态价值5.09元/亩。

因此，滨海县国有耕地单位面积生态价值为以上各细分生态功能价值的加和，即21337.48元/亩，即32.01元/m²。

3.5国有农用地资源总价值

为便于分析各功能价值的高低，将国有耕地经济价值进行加权平均，在综合上述测算结果汇总得到滨海县国有耕地单位面积价值（表3），以及国有耕地总价值图（图1）。

表3滨海县国有耕地单位面积价值

图1滨海县国有耕地资源价值

从以上估算结果可知，耕地的各种价值是客观存在的。滨海县国有耕地单位面积总价值达87987.89元/亩，而单位面积经济价值仅为总价值的三分之一，社会价值和生态价值比重分别为43.08%、24.24%。在社会价值中，以社会保障价值为主，占社会价值的51.32%。即在目前水平下，耕地资源的经济价值仅为总价值的一部分，而经济价值外的耕地所承载的社会保障、社会稳定及生态功能价值不可忽视，且该部分价值远大于经济价值。

2. 结果分析与讨论

论文以农用地功能价值为出发点，通过总结归纳相关文献的基础，进行了国有农用地资源价值评估测算。即国有农用地的综合价值由其经济功能价值、社会功能价值和生态功能价值三部分构成。其中国有农用地经济价值约为总价值的1/3，社会价值与生态价值之和为总价值的2/3。同时，研究结论也间接说明了国有农用地资源的价值，不仅在于为人类提供了基本的物质生存资料，而且还为人类社会提供不可缺少的生态服务和社会保证。

根据有关专家学者研究成果^[17]，农用地的社会保障价值由养老保险、医疗保险、就业保险及教育费用四部分内容构成，在实际评估中，结合国有农用地具体情况，本文提出以国有农场职工的实际养老金缴付为依据，概算出国有农用地社会保障价值，其中涉及医疗、就业及教育费用情况还需进一步研究。

农用地的生态价值是一种非市场价值，难以定量测算和评估，长期以来受到人们关注较少^[18]

。考虑到农用地的生态功能，将其价值分为固碳释氧价值、土壤保持价值、营养循环价值、水分涵养价值、气候条件价值、生物多样性价值以及其他生态价值七个方面，最终得到国有农用地生态价值为21337.48元/亩。通过查阅当地农用地交易情况及农用地投入产出样点情况，滨海县农地生态价值远高于其价格。原因在于在农地流转过程中，人们往往只考虑易显化的农地经济生产功能，忽视了农地作为一类自然生态系统所具有的生态服务功能。实际上，因为农用地功能的多样性形成农用地价值构成多样性，如何将各功能价值准确区位，并进行定量评估将逐渐成为未来研究的热点和难点之一。

除了具有正向生态价值外，另外，随着人们对自然资源生态价值认识的提高，不合理的耕作行为可能带来土壤污染、生态环境退化等负效应，即可能产生负的生态价值。如何统筹考虑生态负效应，并对其功能与价值影响的评估面临更大的困难与挑战。

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1根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）等文件规定，以及我国国有农用地基准地价公布情况，本次国有耕地经济价值评估中土地使用年期为50年。

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