江苏省城乡居民基本养老保险保障水平研究

江苏省城乡居民基本养老保险保障水平研究

顾舒文

江苏省阜宁县城乡居民社会养老保险管理中心

为满足不同经济能力城乡居民的缴费需求，让更多的群众进入到社会保障体系，城乡居民养老保险制度的缴费档次设置呈低门槛、阶梯式的特点，加上自主选择缴费档次的灵活参保方式和政府补贴等制度优势，使得城乡居民养老保险制度在推广之初，便迅速得到广大城乡居民的积极响应。也仅仅是几年的功夫，居民低档次缴费的现实与高标准领取的期盼之间的矛盾就显现出来，平均每个月100多元的养老金，既难以保障居民的基本生活，也调动不了中青年群体、尤其是青年群体的参保积极性。随着经济社会持续发展，改善生活质量的支出和追求美好生活的成本不断提高，城乡居民对于保基本的期盼日益提升，解决城乡居民基本养老保险保障水平低的问题，也就显得愈加迫切。

一、城乡居保待遇水平现状

从近五年江苏省年人均养老金与城乡居民人均可支配收入的比较来看，城乡居民养老保险年人均待遇水平分别占农村居民人均可支配收入的 11.04 %、11.03%、11.85%、11.53%、11.55%，占城镇居民人均可支配收入的4.73 %、4.80%、5.18%、5.06%、5.07%，城乡居民养老保险养老金在城乡居民人均可支配收入中占比太低，失去劳动能力的老年城乡居民主要还是靠家庭养老，因病因灾致贫的风险依然很高。

近五年来，江苏省城乡居民养老保险待遇水平平均增幅为 11.86%，农村居民人均可支配收入平均增幅为9.1%，城镇居民人均可支配收入平均增幅为8.41 %，养老金增幅略高于城乡居民人均可支配收入水平的增幅。

通过近五年江苏省城乡居民养老保险年人均待遇水平与城乡居民人均消费支出相比较，可以看出，城乡居民养老保险年人均待遇水平分别占农村居民人均消费支出的 13.87 %、13.95%、14.95%、14.07%、14.17%，占城镇居民人均消费支出的6.7 %、7.03%、7.71%、7.68%、7.98%，还远远不能满足人民群众的基本生活需求。

从近五年江苏省阜宁县城乡居民养老保险人均待遇水平与同期农村低保绝对值比较来看，城乡居民养老保险的待遇水平低于农村低保。从近5年的增幅来看，城乡居民养老保险待遇水平年平均增幅为12.94%，农村低保标准年平均增幅11.91%，城乡居民养老保险待遇水平增幅略高于农村低保增幅水平。

二、原因分析

1、激励政策弱，未能体现激励效果。城乡居民养老保险制度鼓励群众多缴多得、长缴多得，江苏省除对城乡居民养老保险参保缴费给予缴费补贴外，还建立了连续缴费超过15年的，每超过1年，基础养老金增发1%的激励机制，但是激励效应明显不足。

（1）多缴多得的激励措施未能得到展现。按照城乡居民养老保险制度设置，选择100元缴费档次参保的，政府补贴30元，政府补贴占个人缴费额的30%，选择1000元缴费档次参保的，政府补贴90元，政府补贴占个人缴费额的9%，补贴力度差强人意，未能体现出鼓励多缴的激励机制。城乡居民算起“小账”来：个人缴得少，政府贴得多，多缴还不如少缴。这也是城乡居民选择低档次缴费的原因之一。

（2）长缴多得的激励效果还未得到显现。为鼓励居民早参保、长缴费，江苏省出台了长缴多得的激励政策，虽然得到普遍实施，但激励效果并未显现。一方面，因新农保制度实施至今未满15年，群众还未从中获益，降低了这一政策的激励效果；另一方面长缴多得的政策对40周岁以上居民的激励效果并不明显。参保人从40周岁开始缴费，到60周岁领取时，基础养老金增发5%，按照2017年江苏省城乡居保基础养老金最低标准125元/月测算，每个月只增发6.25元，吸引力不大。20出头的青年人是这一激励政策的最大收益群体，但他们距离退休尚早，还没有参保养老的意识，在没有刚性参保政策的约束下，这一激励政策形同虚设。

(3)缴费高低在基础养老金中未有体现。城乡居民养老保险基础养老金在统一统筹区内为统一标准，个人多缴费、少缴费在基础养老金中没有得到体现，同时在调整养老金标准时，个人账户养老金部分不作调整。因此，群众没有感觉到在“多缴多得”上得到明显的实惠，影响了选择高档次标准缴费的积极性。

(4)缴费档次过于散碎增加了群众困惑。为给予参保群众更多的自主选择，城乡居民养老保险制度设定了多项缴费档次，其中1000元以下每100元一个档次，这一设置使得缴费档次过于散碎，且相邻档次缴费体现在待遇领取上整体差距并不大，给群众带来了困惑。在实际参保缴费中，群众选择的缴费档次还是相对集中在两、三个缴费档次上，并未呈现多样性选择。

2、个账积累低，影响待遇水平提升。2017年，在江苏省城乡居民养老保险1268.38万参保缴费群体中，按缴费档次分，选择最多的前三个缴费档次分别为300元、500元和100元，分别占比67.47%、21.16 %和2.84 %，低档次缴费群体占整个缴费群体的91.47%，占绝对主导。较低的缴费选择造成了低水平的养老保障。2017年度，江苏省阜宁县城乡居民养老保险人均养老金标准为147.83元/月，扣除125元基础养老金，个人账户养老金仅为22.83元，由此不难看出，低水平的个人账户养老金拉低了城乡居民养老保险的待遇水平。

错误的认知是选择低档缴费的主要原因。从2013-2017年江苏省城乡居民养老保险年平均缴费水平占农村居民人均可支配收入的3.16%，占城镇居民人均可支配收入的1.38%。与企业职工养老保险28%缴费基数来看，城乡居民养老保险人均缴费标准偏低，仍有较大的提升空间。

在进行问卷调查时发现，城乡居民一方面存在着领取高标准养老金的期盼，另一方面又缺少个人多缴费的意愿，都希望靠政府多补贴来提高养老金收入。

3、政府负担重，阻碍制度可持续性。政府在城乡居民养老保险制度的推广中扮演着重要角色，她既是政策的制定者，又是政策的引导者、资金的支持者、基金的管理者、经办的服务者和运行的监督者。在城乡居民养老保险制度中，进口补贴、丧葬补助金、对困难群体的托底救助和长缴费增发基础养老金等均由地方财政负担。城乡居民养老保险个人账户养老金分139个月释放，从第140个月开始，个人账户养老金也由地方财政负担，按江苏省2016年居民平均寿命79.19岁计算，地方财政平均要为每个参保群众负担98.48个月的个人账户养老金。同时，江苏省作为东部省份，中央财政承担基础养老金的50%，余下的50%由省财政和县财政分担。随着基础养老金连续提标，地方财政压力逐步增加，以江苏省阜宁县为例，县财政配套补助资金年均增长12.32%，因此地方政府对于自行提高缴费补贴和基础养老金标准的积极性不高。

江苏省虽然经济较发达，但在城乡居民养老保险制度推进过程中，地方财政依然感到压力过大。城乡居民养老保险养老金的增长完全依赖然政府财政的投入，长期以往，必将给各级财政带来较大的压力，不利于城乡居民养老保险制度持续发展。

4、集体补助少，未能发挥应有作用。从2017年江苏省城乡居民养老保险保费构成中不难看出，与职工基本养老保险制度职工所在企业缴纳20%、职工个人承担8%这一基金筹集模式相比，城乡居民养老保险制度对集体补助虽有政策鼓励，却无保障措施，因此在实际运行中，集体补助占比太少，大部分地区集体补助为零，呈现政府责任过大、个人缴费偏低、集体补助缺位的现象。

三、对策措施

1、优化结构，增强财政投入激励效应。建立科学、完善的城乡居民养老保险参保激励机制，将有限的财政资金用在“刀刃上”。一是适当减少缴费档次，扩大缴费档次区间。在为缴费困难群体保留100元最低缴费档次的基础上，从500元起，每500元一个缴费档次区间，让相邻档次的缴费水平与待遇水平均保持合理梯度。二是激励群众选择合理缴费档次，真正体现多缴多得。调整“进口”补贴标准的设计模式，以个人年缴费额百分之十的补助额设档。探索建立基础养老金分档设置模式，使多缴费在待遇领取上有直接体现，进一步激发群众的参保缴费热情。三是帮助缴费困难群体进保障，真正实现“人人享有”。积极实施社保扶贫工程，按照兜底线、织密网、建机制的要求，将建档立卡未标注脱贫的低收入人口、低保对象、特困人员等困难群体纳入托底助保范围，进一步织密扎牢社会保障“安全网”。四是合理分担补贴比例，促进制度健康发展。健全科学测算、精密计算的养老金运行分析、决策机制，根据权责清晰原则，建立更为合理的中央财政和地方财政的分担机制，加大中央及省财政参保补贴的投入比例，减轻县级财政配套压力。

2、强化指导，建立缴费标准调整机制。城乡居民养老保险制度应为参保群众提供最基本、有尊严的生活保障。一是强化城乡居民参保缴费个人责任意识。在社会保险权利与义务对等的原则下，履行参保缴费义务，享受基本养老权益。二是建立最低缴费指导线制度。由省级政府结合物价指数、城乡居民人均可支配收入等因素，以城乡最低生活保障为基准，适当、适时提高最低、最高缴费标准，通过选择合理的缴费档次来提升个帐积累水平，最终实现提高养老待遇水平的目标。

3、预期引导，适时提高基础养老金标准。建立城乡居保基础养老金与物价指数、职工养老待遇标准、城乡最低保障生活水平、城乡居民人均纯收入水平联动的正常调整机制。通过预期引导，增强政策的吸引力，激发群众的参保意识。通过适时提高基础养老金标准，提高城乡居民养老保险的待遇水平，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

4、完善政策，鼓励集体组织提供补助。补上集体补助这一的短板，对提高城乡居民养老保险待遇水平具有积极意义。一是通过政策规范，将村级积累按比例优先用于补助村民缴纳城乡居民养老保险。二是企业为城乡居保参保人缴费提供资助的，应视同公益性捐赠，可以依照《企业所得税法》规定，企业不超过其当年利润总额的12％的部分免予征收企业所得税；对于个人将其所得为城乡居保参保人缴费提供资助的，可以依照《个人所得税法实施条例》规定，捐赠额未超过纳税人申报应纳税所得额30%的部分，从其应纳税所得额中扣除。三是对其他社会经济组织、公益慈善组织为参保人缴费提供资助的，应给予必要的政策激励和扶持。通过壮大集体补助，真正体现“个人缴费、集体补助、政府补贴“三驾马车齐驱并进的资金筹集模式，进一步提升城乡居保养老保险待遇水平。