环境健康风险评估制度的困境与反思

环境健康风险评估制度的困境与反思

杨傲1

西安 西北政法大学 环境与资源保护法学 2020级研究生 710000

摘要：随着环境污染与环境破坏对公众健康的影响日趋严重，社会各界越来越重视环境健康。党的十八大以来，从国家政策层面将环境健康提上日程。通过对环境健康风险评估制度的概念进行辨析，明确风险预防原则对环境健康风险评估制度的影响。对比分析国外的相关风险评估制度，引出我国在环境健康风险评估制度原则、环境健康风险评估标准、环境健康风险评估技术规范等方面的问题。通过分析，提出明确“风险预防原则”、完善环境健康风险评估标准、建立环境健康风险评估技术规范等建议，为我国环境健康风险评估制度的建设提供指引。

关键词：环境健康 风险评估制度 风险预防原则

1. 环境健康风险评估制度的概念辨析

1. 环境健康风险评估制度的概念

随着生态文明的推进环境健康越来越受到社会各界的重视。1989年欧洲环境与健康宪章（European Charter on environment and health）中将环境健康定义为由环境要素所决定的人类健康和疾病。²此概念中所说环境要素包括各类自然要素。根据《世界卫生组织宪章》对健康的界定，应包括身体、精神、社会适应能力的良好状态。同时有不同学者提出环境健康中的环境要素还应当包括各类人文环境，例如：社会环境等。我们所说的环境健康是指因环境污染或环境破坏对公众身体、精神、社会适应能力造成的危害或危险。有学者指出，风险概念直接与反思现代化的概念相关，可以被界定为系统地处理现代化引致的危险和不安全感的方式。³可以看出，风险具有相当的不确定性，相较于对环境损害的事后救济来说，风险具有事前预防性。环境健康风险主要指环境污染或环境破坏对公众身体、心理和社会适应能力造成不利影响的可能性。对这种可能性的定性和定量评估称为环境健康影响评估(EHIA)。《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》对环境健康风险评估进行了规定。将评估重点放在识别风险和危害定性，以此来评估对公众健康的影响。我国相关《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《生物安全法》等都对风险评估进行了规定，但都属于框架性的，目前在环境健康风险评估具体制度方面的细化仍略显不足。

2. 风险预防原则在环境健康风险评估中的适用

《环境保护法》和《国家环境保护环境与健康工作办法》都明确建立风险评估制度，这体现了风险预防原则在具体制度中的适用。同时在实践中，随着环境状况的恶化对不特定人群的生命健康造成的威胁越来越多，类似于“癌症村”、“血铅中毒事件”的情况层出不穷。国家规划和制度建设开始将环境与健康保护从事后救济向事前预防转变。有学者将风险预防原则分为弱风险预防原则和强风险预防原则。弱风险预防原则主要是指在行动开始前，对可能造成的影响进行充分确切的证明，以防止实施后的损害的产生或扩大。强风险预防原则是指确定性的证明某一行动是否会产生某种危害，若无法确定，就禁止该行为的实施。根据我国目前的经济发展水平和社会状况，实施强风险预防原则不具有可行性和必要性，同时借鉴其他国家的普遍做法，在相关制度中贯彻弱风险预防原则具有合理性和可行性。

2. 国外环境健康风险评估制度的借鉴

1. 日本环境健康风险评估制度

随着八大公害事件对日本社会公众健康的影响，日本相继颁布一系列的法律，控制公害污染，1967年颁布首部环境污染综合立法公害对策基本法，针对公共灾害发生的应急管理办法和对受损公众的补偿措施，建设性地提出了受害者救济问题，为受公害影响的公众提供了法律救济。⁴同时日本环境污染防治法还将公众健康作为立法目的，从根本上重视和保护公众的健康。同时在社会医疗方面，日本在1973年就开始对污染区域内的居民所遭受的水、土壤等污染造成的慢性病进行补偿，建立公害医疗救济制度。此后，针对大气污染和新型污染源的污染，日本先后颁布了一系列法律进行规制。

在管理层面，日本设立不同的机构，全方位对公众健康进行管理。日本厚生劳动省负责对疾病的控制，环境省负责对环境污染的调查和赔偿。同时有国立水俣病综合研究中心、国立环境研究所和环境再生保全机构等机构负责研究环境污染状况，和对健康的风险影响评估，类似我国的环境评估机构。在评估后的处理中，日本设立环境再生保全机构对相关损害进行补偿并提供相关医疗救济。

2. 美国环境健康风险评估制度

美国根据不同的环境要素对环境健康风险评估进行分类，采用定量分析的方法通过对水、土壤等不同环境要素进行风险评估。但该风险评估并未运用于防治污染与环境破坏，保障公民健康的全过程中。以美国《清洁水法》为例，该法中的工业排放标准是以技术为前提的，主要考虑经济和科技因素，而非以环境健康风险评估为基础。但在环境修复中多数州以环境健康评估为基础进行水、土壤等环境要素的修复工作。例如：美国佛罗里达州制定的《基于风险管理的矫正行动》中，依据环境对人体健康的影响治理污染场地。在评估的方式上，主要有定量风险评估和比较风险评估。美国在实践和法律制定中多运用定量风险评估。其程序主要包括：危害识别、剂量反应评估、暴露评估和风险特征描述四个步骤。

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3. 我国环境健康风险评估制度的关键问题

1. 环境健康风险评估制度原则缺失

早在《里约环境与发展宣言》中就有关于风险预防原则的描述，之后在实践中，多数西方国家都将风险预防原则作为风险评估的重要原则，例如美国早在1988年就制定了《生态风险评价指南》通过风险预防原则对环境风险进行评估。我国2014年修改的《环境保护法》中就明确建立风险评估制度，同时在其他污染防治法中也明确坚持风险管理，以此说明风险预防原则在环境法的各项制度中具有重要作用，也是在进行风险评估的重要遵循。风险预防原则突出强调公众健康的价值，维护社会公众的健康权益。其不同于环境法中的其他原则，更强调保护公众避免环境污染和环境破坏的危害，而现行的环境立法中始终未明确风险预防原则，这对后续的风险评估制度的建立产生重大阻力。因此在环境健康风险评估制度中明确风险预防原则对建立完善的制度体系，维护环境和人体健康具有至关重要的作用。

2. 环境健康风险评估标准体系不健全

目前我国的环境标准主要是以维护生态环境为目的，同时考虑资源充分利用和社会技术、经济条件，对环境中有害物质和因素作出的限制性规定。随着社会发展，集体性因环境污染造成的疾病不断出现，对原有的环境标准评价体系提出了挑战。环境健康风险评估是依托良好的环境维护公民的身体及心理健康，这一评估主要是从预防阶段将环境危害扼杀在萌芽中，对应对目前出现的“癌症村”等问题具有重要意义。但我国现行环境质量标准和污染物排放标准的制定中始终未将保障公众健康作为其中的一项衡量因素，以此造成很多企业合规排放污染物，仍然导致公众健康受损，在当前生态文明的建设过程中，应明确将环境健康风险评估纳入环境监测标准的制定中，以维护公众健康为根本出发点和落脚点，推动美丽中国的建设。同时在具体标准制定过程中，关于健康标准主要体现在卫生部门的标准中，环境质量标准仅仅体现环境对社会的影响，两者是分裂的，因此在环境健康评估标准的制定中缺乏两者的统一性，未能有效将其结合起来，造成环境健康评估的难以推动。

3. 环境健康风险评估程序规范缺乏

环境健康风险评估制度的核心就是如何评估，因此建立完善的评估程序规范体系十分重要。风险评估程序强调通过技术和程序性规定，将环境与健康的风险因素进行量化评估，根据社会公众的健康可接受水平综合判断环境风险对健康的影响。虽然美国的“定量评估四步程序”已经成为学界共识，同时我国在一些健康工作规划和《环境健康风险评估技术指南总纲》中也提到过环境健康风险评估的相关程序规范，但在具体实施细则上，仍未出台相关规定。环境健康风险评估程序的缺失导致评估难以科学理性的进行，进而影响评估结果的合理性，这也是我国环境健康风险评估制度建设的一大障碍。

4. 我国环境健康风险评估制度的构建思路

1. 明确“风险预防原则”

一些国家早已将风险预防原则贯彻到环境健康风险规制的各个环节中，例如，2000年欧盟委员会发布的公报中将风险预防原则作为包括风险评估、风险管理和风险沟通在内的风险分析的指导性原则。⁶应将风险预防原则作为环境健康风险评估的基础原则，进行环境健康风险评估制度规划，建立环境健康风险评估制度实施框架，将该原则作为制定风险评估的技术准则和实施原则，以此来具体实施环境健康风险评估活动。环境健康风险预防原则要求在进行环境健康评估中，充分考虑环境对公众健康的不确定性，运用多种手段，对风险的严重程度进行处理，从而保障风险规制的可行性。同时，由于风险的不确定性，在采取措施时应充分结合社会公众和专家的意见，综合评估环境风险，为公众健康保驾护航。

2. 完善环境健康风险评估标准

通过立法的方式将“保障公众健康”作为环境标准制定的立法目的和准则，在标准制定过程中加入环境健康风险评估的数据，分析环境对公众健康的影响，以维护公众健康为目的制定相关标准。在具体各类标准制定时，可参照美国的环境健康评估办法，通过立法的方式将公众健康作为标准制定的重要价值目标和依据，在现有立法框架下，针对不同污染物明确不同的取值标准和方法，重点从“剂量评估”和“人体暴露”来分析环境对健康的影响，以此为依据制定环境标准体系，实现风险预防的标准统一。同时，完善标准制定程序，通过制度规范标准的制定过程。定期根据社会发展状况对标准进行更新，通过程序规制标准的实施过程。

3. 建立环境健康风险评估程序规范

良好的环境健康风险评估程序规范是建立环境健康风险评估制度的主要内容。环境健康风险评估程序相对于整个评估制度具有独立的价值。为了确保评估过程的科学有效性、判断标准的中立性和评估结论的透明性，以真正实现环境健康风险预防的目标，必须设计好风险评估程序。可借鉴国外相关评估手段，结合我国的发展现状，采用定量风险评估为主，定性风险评估为辅的评估方法进行评估。首先，通过技术手段对危害源进行检测，评估出该物质在暴露的情况下是否会对公众健康的负面影响，主要包括对人体生理和心理产生疾病的影响。以及该危害发生的时间、影响力大小、因果关系和是否有其他替代方案等方面的检测和评估。其次，通过量化评估，污染源的浓度变化和公众健康变化之间的关系，以及不同污染物对人群健康的影响指数。再次，评估公众暴露于该污染物的频次、范围、时间等，以及该污染物对公众健康的危害方式和危害强度。最后，综合以上数据建立模型，综合评估出某一污染物对公众健康的影响。同时由于科学技术的有限性和环境风险的不确定性，在整个评估过程中，应确保公众参与和专家评估，将社会公众的建议和直观感受纳入整个评估程序中。

参考文献

[1]申政.环境风险交流法律制度研究［D］.武汉：中南财经政法大学，2018.

[2]王禅，毕科楠，马晓静.借鉴我国环境影响评价的理论和经验开展健康影响评价［J］.中国卫生经济，2017(2).

1.杨傲（1998）、女、汉族、河南省、西北政法大学、环境与资源保护法学研究生

2.参见孙佑海、朱炳成：《美国环境健康风险评估法律制度研究》，《吉首大学学报（社会科学版）》2018年第1期。

3.参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第19页。

4.参见范俊荣,韩康宁：环境与健康风险评估制度的框架建构与规制路径，《上海法学研究》集刊（2020年第14卷 总第38卷）——中国法学会环境资源法学研究会文集.[出版者不详],2020:8-22.

5.孙佑海、朱炳成:《美国环境健康风险评估法律制度研究》，《吉首大学学报》(社会科学版)2018年第11期。

6. EUＲOPEAN Commission Press Ｒelease Database，Commission adopts Communication on Precautionary Principle，http:/ /europa．eu/rapid/press-release_IP-00-96_en．htm，last visited: 2017．12．1．

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