城市规划区规划控制问题研究

城市规划区规划控制问题研究

周宇婷

东莞松山湖高新技术产业开发区管理委员会 广东东莞 523000

摘要：经过长时间的探索与实践，市场经济体制得到进一步完善，为城市发展注入强劲动力。城市发展能否卓有成效，关键要看规划区的作用是否充分发挥。目前，规划控制问题比较突出，如不及时做出应对，城市发展必将受阻。要想改善这一现状，需要开启新一轮改革。基于此，本文结合自身学习及经验，谈谈如何进一步提高城市规划区规划控制水平，仅供参考与借鉴。

关键词：城市规划区；规划控制问题；解决办法

前言

近年来，党和国家致力于改善民生，其中一项重要举措就是加快推进城市化进程。经过坚持不懈的努力，取得不俗的成绩，但也暴露出一些不足，造成这一切的根本原因是规划控制不给力，既然找到症结，就要对症下药。在接下来的日子里，广大城市建设者应当好好思考，如何让城市规划更加合理。本文从三个方面展开讨论，希望能给大家带来一些启发。

一、规划区的相关概述

《城乡规划法》和《城市规划法》，虽然只有一字之差，区别却很大。从内涵上来看，《城市规划法》中将市区、近郊区及行政区视为规划区，而在《城乡规划法》中，将城市、镇、乡、村庄等建成区和必须实行规划控制的区域统称为规划区。从目标的角度来看，《城市规划法》中划分规划区，主要是为了满足城市发展需要，而在《城乡规划法》中更重视城乡一体化的发展。在控制内容上，《城乡规划法》是《城市规划法》的升级版，增加了“城市与周边镇、乡、村统筹发展”这一项内容。

通过进一步分析，可以明确三个转变。第一，目标转变。不再是单纯的满足城市发展需要，而是大力推动城乡统筹发展。第二，依据转变。根据现有经济条件及具体发展需求来划定“规划区”。第三，管理主体转变。从行政单位向空间实体方向转变，随之而来的是管理主体的增多。

规划区的划定发生改变，使得其作用更加明确、更加具体。作用之一，对城市建设用地外围空间进行严格把控，为建设中心城市提供坚强保证^[1]。作用之二，控制关键因素，确保平稳发展。作用之三，有效化解中心区和行政区之间的矛盾。

二、城市规划区规划控制中存在的问题

（一）控制内容模糊

城市规划区和建设用地、中心区、市域之间存在三种关系。第一种，规划区等于中心区，并介于建设用地（最小）和市域（最大）之间。第二种，建设用地最小，其次是中心区，接着是规划区，最后是市域。第三种，规划区等于市域，中心区紧随其后，建设用地的面积最小。不管是哪种关系，都存在内容表达不准确的情况。规划控制内容模糊不清，城乡结合部管理混乱自然会产生，想要得到一个好的结果，无异于痴人说梦。

（二）管理主体混乱

时至今日，城市规划区重叠的现象依然存在，这无疑会给问题的产生提供温床^[2]。譬如，同一地块上，管理主体有多个，见到问题就推诿，见到利益就争得不可开交。规划问题往往牵扯诸多部门，但部门之间缺少有效沟通，各自按照自己的理解去开展工作，就会造成“旧问题为解决，新问题已产生”的局面。在这种情况下，规划控制工作一定会陷入“死循环”，久而久之，管理主体之间就会产生矛盾，情况将愈发糟糕。

（三）法律依据不统一

无论是城市规划，还是土地利用规划，都是法定规划的一种类型，而区别在于推进规划时依靠的法律依据不同。法律依据不统一，就会导致控制目标存在差异，最终导致划定范围有出入。即使按相关要求去做，也会出现两种规划契合度不高的情况。城市规划和土地利用规划无法有效衔接，控制难度就会大大增加，稍微不注意，就容易出现漏洞，随着时间的推移，影响越来越大，严重拖慢了城市建设的步伐。

（四）缺少法律支撑

规划区的土地是否归城市所有? 倘若规划区大于中心区，应当如何开展规划控制工作？如果按中心区那样划定“四区”，又该当如何进行管制？像这样的问题还有不少，要想将它们消灭，需要法律作支撑。可实际情况却是，《城市规划编制办法》虽然提出了划定“四区”的要求，但并未给出具体的实施办法。如此一来，各地区就只能根据自身理解开展工作。有的地区合理划分了“四区”，但控制略显不足。有的地区，既没有合理划分“四区”，也没有制定切实有效的控制方案。

三、解决城市规划区规划控制问题的办法

（一）明确划定范围

《城市规划编制办法》中明确指出，规划区的范围不得超过行政管理管辖范围，可是，规划区是一片特别授权的区域，稍不注意就容易超过范围。要不想看到行政管辖权发生争议，需要做好以下两件事，一是明确各级政府职责，二是建立派驻城市规划督察员制度，即发现重大问题后，督察员需先征得建设部的同意，再发出督察意见书，被督察对象要在规定时间内完成整改，不管是逾期，还是整改不到位，都要受到严肃处理。

（二）细化控制内容

实现空间全覆盖，可获得两点好处，一是有效解决城乡空间发展进程中的矛盾，二是践行生态文明发展观。实施统一管理，难度着实不小，因此需要对内容进行细化。根据区域类型进行划分，可以分为八个控制单元，分别是农田保护区、自然生态敏感区、水资源保护区、风景名胜区、矿产资源分布区、历史文化保护区、城镇建设区、乡村建设区。明确控制单元类型后，就要对管制要素做进一步划分。农田的类型主要有两个，分别是基本农田、一般耕地。自然生态敏感区主要由四部分组成，其中包括林地、湿地、绿色生态廊道、防护绿地。水资源保护区由河流、湖泊等天然生成的资源和水库、防洪堤等各种后天性资源构成。不管是公园、风景区，还是适合疗养度假的地方，都属于风景名胜区。中国矿产资源储量极其丰富，但并不是均匀分布，如果存在某一种或某几种矿产，就要明确划分出来。划分历史文化保护区，目的就是给不同级别的文物保护单位、文物古迹比较集中的街区贴上一层保护膜。城镇建设区的内容有不少，如居民点、产业园区、基础设施建设区域等。对于乡村建设区，主要关注两方面内容，一方面是乡村居民点，一方面是乡村发展预备地区。

（三）设立专门机构

多头管理，势必造成责权混乱，导致问题滞留下来，影响着城市发展。解决这一问题的有效办法是，设立专门的管理机构。在实际运行过程中，这一机构要对空间资源进行调查，并了解不同层级政府的诉求。经过综合考虑，制定调配方案，并严格落实下去，消除一切争端，真正实现资源配置最优化。

（四）夯实法律基础

要想始终保持利益的最大化，需要不断完善配套法律法规^[3]。具体操作是，深入基层一线，了解最真实的情况，从中发现问题。随即，发动全体力量，对现有法律体系进行修订，使其更全面、更具体、更接地气。新的法律出台后，要做好解读工作，确保在思想和行动上保持一致。在实施规划控制过程中，要全面搜集反馈信息，并以此为基础对法律法规做进一步优化。

总结

只有坚持以规划引领发展，才能开创城市新格局。当然，这只是一种理想状态，要想变成现实，需要坚持“三步走”策略。第一步，从内涵、目标、控制内容等方面探讨规划区，从而明确转变和作用。第二步，对规划控制工作进行深入研究，找出其中不足之处。第三步，结合实际情况，制定相应措施，如明确划定范围、细化控制内容、设立专门机构、夯实法律基础。

参考文献

[1]高蕊.试论城市总体规划中城市规划区和中心城区的划定[J].建材与装饰,2019(02):97-98.

[2]喻琰.城市规划的可持续发展策略研究[J].美与时代(城市版),2021(11):28-29.

[3]张奕.城市规划管理中存在的问题及对策[J].中国建筑装饰装修,2021(11):36-37.