高校助学贷款制度的演进逻辑

张欢

郑州大学 河南郑州 450000

摘要：随着高校收费制度改革和扩招，为了支持更多的贫困家庭子女接受高等教育，国家实行了高校助学贷款政策。我国高校资助政策制度经历了制度探索期、制度初建期、制度完善期，不同阶段在政策范围、管理机构、工作流程方面不断发展进步。高校助学贷款的演进反映了国家在高等教育助学政策制定和实施中不断成熟，从而更好地促进了高等教育公平。本文通过梳理助学贷款政策的变迁，试图归纳助学贷款政策的演进逻辑。

关键词：助学贷款 演进逻辑 高等教育

2. 引言

随着高校学费成本分担的改革，为了不让一个学生因为家庭经济困难而失学，高校学生资助政策也在不断地完善和发展。高校扩招以来，多数贫困家庭把高等教育机会视为提升子女人力资本的最佳机会，而奖学金和助学金有着一定的资助范围和资助金额的局限性，因此高校助学贷款制度可以借助政府和金融机构的贷款有效地保障了贫困家庭子女在高校的学习和生活，对来自贫苦家庭的孩子实现其自身人力资本积累的过程中给予了大力支持。

2020年7月21日教育部、财政部、中国人民银行、银保监会发布《关于调整完善国家助学贷款有关政策的通知》，主要就助学贷款还本宽限期、助学贷款期限、助学贷款利率三方面的调整进行通知。一直以来，助学贷款在帮助无数贫困家庭子女接受高等教育起着至关重要的作用。以河南省为例，2020年度共发放了44亿助学贷款，资助省内高校和考往省外高校的河南籍学生60万人。自助学贷款制度实行以来，截至2020年11月，河南已累计发放助学贷款264.53亿元，资助家庭经济困难学生413.24万人次。高校助学贷款制度实施以来帮助千万贫困家庭子女完成学业，对我国高等教育的发展进程起到了重要的推动作用。

二． 我国高校助学贷款制度变迁

2. 制度背景（1985年——1998年）

改革开放以来，生产消费领域首先摆脱计划经济的色彩，随后教育领域也逐渐转变观念。1985年《关于教育体制改革的决定》改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度。1989年，教育主管部门从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本补偿制度。在高等教育成本共担的初期，出现了国家培养、单位委托培养、个人自费三种培养方式。此时选择自费让其子女接受高等教育的家庭，一方面个人自费培养方式对学生的分数要求稍低，另一方面选择自费培养方式家庭也具有负担其子女高等教育成本的经济实力并且充分意识到接受高等教育对个人职业生涯的长远益处。在当时，高校学生可以进行借助贷款完成学业，但并没有形成专门针对高校学生的贷款制度，也没有出现“助学贷款”一词。

1994年6月国家教育委员会（1998年后机构调整为教育部）开始在全国37所大学试行收费制度，而当年农村居民家庭平均每人的纯收入为1221元¹，高昂的大学教育成本让许多农村家庭望而却步。北京外国语大学是实行收费改革试点的院校之一，学杂费标准每学年1500元，在全国试点院校中收费属中等水平。而农村父母为了让孩子获得大学文凭出人头地，只能想尽办法借钱供子女上学。1996年12月，教育部发布《高等学校收费管理暂行办法》，文件中明确提出：“学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费收费标准可以有所区别。学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同做出原则规定。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25% 。具体比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位。”

1997年实行收费并轨，大学收费制度彻底告别计划经济时期由国家包底的做法。然而此时国内普通收入水平还远没有达到能负担大学教育的费用，因此实行新的助学贷款政策是势在必行了。

3. 制度初创期（1999年——2003年）

随着知识经济时代的到来，我国高等教育的规模也在不断扩大。1999年普通高等学校高校数量增加至1071所，比上一年增加了49所高校，同比增长了4.79%。与此同时招生规模也快速扩大，1999年招生人数由上一年的108万增加至155万，同比增长了42.90%。1999年开始国内高校全面收费，而当年的城镇家庭人均可支配收入仅为5854元，对于多数普通家庭来说选择让子女接受大学教育不仅意味着失去了家庭的新生劳动力且要支付上千元的学费，可谓压力巨大。而以往以奖学金为主的资助政策只能惠及小部分学生，无法满足更多家庭的需要，也无法适应我国高等教育发展的快速发展。1999年教育部先后发布《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》（国办发［1999］58号）和《关于继续执行<普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法>的通知》（教财 [1999] 12号）。首先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等城市的普通高等学校中进行新的国家助学贷款制度试点，随后在全国范围内开展国家助学贷款政策。同年8月17日，教育部发布《国家助学贷款管理操作流程（试行）》，关于助学贷款的金额核定、申请、发放及变更、期限、利率等方面进行了更加细致的规定。自此，国家助学贷款有了执行的流程和标准，高校助学贷款制度开始确立并实施。

2002年我国高等教育进入大众化阶段，在我国高等教育现代化的进程中高校助学贷款制度功不可没。根据国家教育统计数据显示，1999年普通高等学校招生人数155万人，在校生409万人。而到了2002年，招生人数和在校人数分别达到303万人和862万人，在短短三年内分别增长了96.16%和110.99%。

4. 制度建设期（2004年——2013年）

国家助学贷款自实施以来取得了较好的效果，但实施过程中也出现了一些问题。2004年初，一些商业银行停止办理国家助学贷款业务，致使一部分贫困家庭学生得不到贷款。2004年6月12日，教育部等部门发布《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》，进一步完善和改革国家助学底宽的实施机制、风险防范与补偿机制等等。同年6月28日，教育部、财政部、人民银行、银监会发布《国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法》等文件，制定了国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法、国家助学贷款财政贴息管理办法、国家助学贷款银行招投标办法等具体实施办法。2005年2月教育部在开展共产党员先进性教育活动中回应国家党中央、国务院对贫困家庭大学生的高度关切，会同有关部门积极推动按照2004年6月的国家助学贷款新机制落实工作。2005年9月教育部办公厅下发了一份通知，针对如海南省、天津市、内蒙古自治区等少数地方按照新机制推进助学贷款工作进展缓慢的情况进行通报批评，并作出减少招生计划、暂停硕博点审批等多项处罚措施。

为了进一步加大资助力度和水平，2017年生源地助学贷款政策被纳入党中央积极推动的新的学生资助政策体系。在对甘肃、重庆、湖北、江苏、陕西等5个省份进行试点后逐步在全国范围内展开，当年江苏、陕西、山东、内蒙古、黑龙江、河南、安徽等地的生源地助学贷款工作成效显著。为了进一步推进科教兴国的人才战略、减轻贫困家庭学生的还款负担，2009年起中央所属高校毕业生到西部和艰苦地区基层单位就业且服务期在三年以上的，其在校期间的国家助学贷款本金及利息全部由中央财政代为偿还。

5. 制度完善期（2014年——至今）

随着经济发展和高校收费的提高，以往的助学贷款难以满足新时代贫困学子的需求。为了进一步健全普通高等学校家庭困难学生资助政策体系，2014年财政部等四部门在《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》中对高校助学贷款的资助标准和资助比例进行了调整，将每人每年6000元的上限提高至8000元，并对贫困地区以政策倾斜、转移支付等方式协调省际差异。2015年7月，教育部、财政部、中国人民银行、银监会发布《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》，文中指出“目前我国普通高等学校家庭经济困难学生资助政策体系已基本建立”，并对国家助学贷款政策的贷款最长年限、还本宽限期、贷款代偿等等政策进行了进一步的部署。

2016年以来，财政部、教育部等部门以问题为导向，多次赴有关省份和高校，调研高校助学贷款资助情况，查找问题和短板。为了进一步解决政策执行中存在的政策落实留有死角、政策衔接较为薄弱、贫困学生认定等管理环节不够精准等等问题，2017年教育部等四部门提出了一揽子改进措施和工作要求，体现在“四个全覆盖”：培养单位全覆盖、教育层次全覆盖、公办民办全覆盖、所有区域全覆盖，对全国高校助学贷款的落实面进行了全面的部署。2020年7月教育部、财政部、中国人民银行、银监会发布《关于调整完善国家助学贷款有关政策的通知》，再次对贷款最长年限、还本宽限期、贷款利率等进行调整。

4. 我国高校助学贷款制度变迁的演进逻辑

1. 资助观念不断变化，政策范围更加广泛

随着助学贷款政策的不断推行和宣传，现在几乎每个大学新生都知道可以申请贷款解决上大学学费和生活费的问题。为了确保“不让一个学生因家庭经济困难而失学”，，各学校基本都开通了“绿色通道”。真正做到“以学生为中心”，使家庭经济困难学生上学“三不愁”，让学生无忧入学、上学。

助学贷款本身是一种有风险的借贷行为，一般情况下从银行贷款是需要抵押或担保的，而需要助学贷款的学生及其家庭本身就没有相应的财力进行抵押。助学贷款制度不断从学生的实际情况进行调整，完成从“担保”制到“信用”制的转变，学生年满18周岁成人后用自己的信用买单，这样就大大放宽了贷款的申请条件。在助学贷款政策的不断变迁中遵循着“应贷尽贷”的原则，尽量考虑到学生在贷款中可能遇到的困难和阻力，覆盖到更多的贫困家庭学生。在助学贷款实行的过程中，许多校园地银行不愿承担风险，实际情况中也会出现坏账呆账的情况。党中央和政府部门高度重视贫困子女入学问题，从人民群众的需求出发解决问题。为了解决银行的顾虑，秉持着“方便贷款，防范风险”的原则，由财政全额补贴贷款利息并设置专项补贴金。

此外，申请助学贷款的资格也逐渐拓宽。最初，借款人只能是全日制的本专科学生。2000 年中国人民银行等部门发布《关于助学贷款管理的补充意见》，国家对助学贷款的受贷对象由全日制本 ( 专) 科学生扩大到研究生范围。2017年国家助学贷款再次扩大覆盖范围，科研院所、党校等困难学生也可申请办理。除此之外，对学生的学习成绩也放宽要求。最初的助学贷款政策要求学生学习成绩优异，在政策的不断发展中为了更好地实现教育公平，只要满足贫困家庭的条件即可申请。近年来，高职院校也逐渐纳入助学贷款的体系中。

3. 管理机构不断专业化

1999年国家助学贷款政策确立之前，高校的学生贷款工作主要由学生部（处）监管负责，高校内部没有划分出专门的负责机构。国家教育部1999年9月成立全国学生贷款管理中心，后于2006年2月改为全国学生资助管理中心。该管理中心设有高校学生资助工作处，主要负责宣传、部署、指导、监督国家各项高校学生资助政策，协调金融机构解决助学贷款工作中的问题。各省也逐步设立省学生资助中心，如湖北省于2004年设立学生资助管理中心并配备8个编制。随着信息手段的普及，全国和各省学生资助管理中心逐渐设立助学贷款问询电话、信息管理中心等等。国家助学贷款管理中心主要负责中央部属高校，省级助学贷款管理中心主要负责地方省属高校，国家助学贷款管理中心对省级贷款管理中心的工作进行指导。

高校作为助学贷款制度的重要执行机构之一，也逐步设立专门的管理机构和人员，负责助学贷款的相关工作。2004年6月教育部等在《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》中明确要求高校加强对助学贷款的管理工作，高校必须设立专门的工作机构并且交由一位校级领导负责。原则上按在校生1：2500的比例调配编制内专职人员进行专门管理。按照该政策文件中提到的贷款人数按照在校生总数的20%进行借款总额估算的方法，每500名申请助学贷款的学生就需要配备一名专门负责的人员。北京大学早在2005年就设立学生资助中心，如今来自贫苦家庭的北大学子还未入学就会获得一定金额的燕园关爱助学金，入学后还有一份包含了各种基本生活物资的爱心礼包并注重保护同学的隐私，种种细节体现了我国高等学府对莘莘学子的人文关切。

3. 工作流程更加优化、人性化

一是申请和审批流程不断优化。自2005年起，教育部每年暑假都会开通高校学生资助热线，为需要申请贷款的学生和家庭答疑解惑。2007 年 7 月，教育部发布《关于认真做好 2007 年高等学校新生入学绿色通道和贯彻落实新资助政策有关工作的通知》（教财［2007］9 号），此后全国各地高校陆续对无力支付高等教育费用的学生开通“绿色通道”，帮助贫困学子顺利入学注册。2010年，国家开发银行开通助学贷款信息网，提供了便捷有效的申请渠道。除此之外，不断简化贷款认定流程，让家长“少跑路”、“少排队”。在交通不便的山区、牧区还将贷款受理点“下沉”到乡镇。教育部和各省级教育行政部门不断改革助学贷款的审批流程和工作方式，为有需要的学子提供支持。

二是放贷工作更加优化，更加适应实际情况的需要。首先，体现在发放贷款银行的确定方式上。贷款本身是一种具有风险的经济行为，其资金来源是银行和其他金融机构，需要大量的资金支持。助学贷款制度确立伊始承办银行只有中国工商银行，随后范围扩大到四大国有银行（具体由哪家国有银行的基层行经办由各学校自主选定），之后由指定银行改为招标确定银行。在不断变革中，承办银行的选择上更加符合市场经济的特征和各区域的实际情况，具有更高的便利性、灵活性。其次，贷款额度也随着经济发展水平不断提高，从最初的每生每年6000元到每生每年8000元。2021年9月，在国务院常务会议中决定自今年秋季学期起提高贷款额度，将本专科每生每年由8000元提高至12000元，研究生由12000元提高至16000元。

三是还贷方法更加人性化。首先，还贷年限不断延长。2020年教育部等部门发布的《关于调整完善国家助学贷款有关政策的通知》中将助学贷款还本宽限期从三年延长到五年，助学贷款期限从学制加13年、最长不超过20年调整为学制加15年、最长不超过20年。其次，计息方式更加宽松。2004年改革财政贴息方式，在校期间由以往的50%财政补贴改革为利息全部财政补贴。2015年《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》中规定，学生在读期间利息执行中国人民银行同期公布的同档次基准利率不上浮。随着贷款市场政策的变化，2020年1月1日起，新签订的助学贷款合同按照LPR（同期同档次市场报价利率）的基础上减少30个基点执行。

在国家高校助学贷款的不断发展中，教育部、财政部、中国人民银行等各部门始终把贫困学生的切实利益和入学保障放在首位，在制度的建设、完善过程中不断发现问题、解决问题，用实际行动践行着“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的教育公平理念。

参考文献：

姓名：张欢（1995-）女，汉族，河南郑州人，硕士研究生，郑州大学，研究方向：教育管理

1 1994年国家统计局数据