旧工业区改造政策瓶颈与改进思路——以深圳市为例

旧工业区改造政策瓶颈与改进思路——以深圳市为例

胡松

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司 广东深圳 518000

摘要：深圳“工改工”模式的背后是产业升级需求的不断提高。在土地稀缺的深圳，存量低效产业用地再开发、旧工业区的升级改造成为释放产业空间的重要抓手。截止2021年底，深圳市累计已列入工改工项目达262个，其中工改M0为179项，工改M1为83项。从2018年开始“工改工”项目立项数量整体呈现下降趋势。一方面是占比较大的“工改M0”项目问题显现，立项难度加大；另一方面是，近年政府工作重心倾向于加大住宅供给；于此同时，工改工项目去化困难，需要长期运营，对于市场主体相较于居住类项目缺乏竞争力。本文希望通过探讨深圳旧工业区改造模式的主要问题，就探索优化提升旧工业区改造政策、破解产业发展空间困局给出一些思考与建议。

关键词：深圳市、旧工业区改造、产业发展困局

引言：深圳作为第一批经济特区之一，如今深圳市的城市更新工改工政策发展已有十年历程。2012年，深圳市发布《深圳市城市更新办法实施细则》，对城市更新各项操作流程、细节要点做出了更加细致明确的规定，使得深圳市成为全国范围内第一个拥有完整的城市更新法律体系的城市。

2013年，深圳市“1+6”文件发布，加大对深圳市高新技术产业的支持力度，同时提出将工业用地作为未来城市建设的重要来源。该系列文件的颁布是深圳挖掘存量产业用地的重大突破，标志着深圳市正式进入“工改工”时代。

2018年，《深圳市工业区块线管理办法》公布，严控“工改居”“工改商”,加大“工改工”支持力度,推广工业上楼，深圳市工业用地规模受到了政府的严格保护，至此深圳市的工改工发展进入了规范管制发展的新阶段。

回首“十二五”、“十三五”时期，多年来工改工政策更新对深圳市的经济和产业发展都产生了巨大影响。面对“十四五”期间新发展要求，如今深圳市面临着产业空间不足、企业流失较严重、地价成本上升等问题。

一、深圳旧工业区改造面临困境

（一）“工改工”难以为继

深圳市新增工业空间供给主要依靠市场化“工改工”项目，伴随房价、地价飙升使得土地获取成本高企。目前类似华润在宝安航城街道推动的“工改工”项目,楼面成本价已超2万元/平米,而售价超过2万/平米的厂房缺乏市场,为保障盈利,只能靠去化难度很大的M0新型产业用房和配套宿舍销售回收成本。即使由区政府推动、区属国企实施的新桥东项目,厂房楼面成本价仍高达192万/平米(含回迁物业及税费)。为了平衡资金压力,项目仅规划了40％左右的厂房(20层、100米),依靠商业、办公、宿舍销售回收成本,动态回收期仍高达43,25年。在此盈利条件下,平安、招商等大型地产商2020年后已基本退出“工改工”市场,今年已有10佘家开发商希望华润接手其工改项目。

2. “工改工”改造模式与制造业发展逻辑相悖

地产投资追求资金南收益和高效率。随着更新成本不断提升,开发商自然抛弃难以盈利的厂房产品,将商住、M0、宿舍等作为主力产品回笼资金。股份公司是我市工业用地最大的“地主”,截至2020年底,全市工业园区7200个,其中城中村内工业区142平方公里,占比55%。而股份公司和地产商的合作天然逐利,必然选择“工改M0”“工改商住”等收益高、回本快的模式。截至2020年底,我市累计已批旧工业区更新项目规划共计320个,其中大多为“工改M0” 和“工改商住”，“工改M1”项目仅34个,占比仅11%。

制造业发展需要长期保持低价优质的要素环境。深圳市制造业尚未实现全员要素生产率的全面跃升,低价优质的资源要素环境仍是必要保障。制造业企业作为财富增量的主要创造者,发展过程要素成本对其影响巨大。普通电子信息、装备制造企业可承受得空间成本有限，目前全市整体工业园区租金水平偏高。同时，已完成的“工改工”项目中出现了大量“工改M0” 商业化和“工改M1” 办公化的功能异化现象严重,甚至将产业用房改造为公寓以租代售,同时也易引发二房东、短租等问题,进一步影响了制造业发展要素环境。

2. “工改工”政策制约市场改造积极性

政策条件严苛，制约了工业企业自我产业升级改造的积极性。深圳市纳入城市更新计划的条件之一是合法权属比例达到60%，据不完全统计，深圳市合法比例不足60%的工业区面积约125平方公里，约占全市工业区面积的48%，大多不符合条件。近年来，城市更新项目土地移交率持续攀升，2021年城市更新项目平均土地移交率已经超过40%，即使是本对公共服务要求相对较低的“工改工”项目，也因为捆绑其他公共设施需求，而达到了30%以上的土地移交率，使得实际可以开发的工业用地面积占比降低。在更新计划、规划阶段往往还需要实施主体同政府签订产业监管协议。涉及土地权属争议的项目，需要实施主体自行处理各类权属纠纷。项目建成后对各类功能面积的比例有严格的限制，同时也严格控制厂房分割转让的面积，宿舍的销售条件。对于工改M0项目，还需要无偿移交创新型产业用房，这类用房建筑面积虽然计入奖励面积，但依然会产生较大的建设成本。

2. 旧工业区改造政策的改进思路

（一）坚守产业空间规模

2018年，《深圳市工业区块线管理办法》出台，这个办法被称为史上最严的工业用地保护政策。工业区块线范围内的工业用地分为两类：一类是一级线，这个范围内的工业用地不允许改变功能。明确提出确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。大力推行产业整备，通过整备新增供应产业用地，严控“工改居”“工改商”，加大“工改工”支持力度，稳定全市工业用地总规模，拓展产业空间。

（二）建立“有紧有松”的工改项目准入机制

“公益性”工改工由政府部门全程监督,应区别于现有项目,大胆放开行政限制,提供柿准文持。一是建立“有紧有松”准入机制。“紧”是通过特区立法、政府规章等方式锁定工业用地用途,确定“工改工”以Ml为方向,明确涉股份公司工改项目的公益性质,限定公益性“工改工”项目实施主体,探索低效工业用地回收机制等手段,充分降低相关权利主体的市场预期。“松”是要为公益性项目全面放开合法用地比例、公共配套贡献等限制,取消产业监管协议、创新性产业用房等要求,围绕产业、企业需求编制专项规划,建立法定图则覆盖机制,针对更新区域内商住空间建立异地配建补偿机制,量身打造市区联动的项目审批快车道,争取实现边谈边批、成熟一块建设一块的快速推进局面。

3. 引导健康的市场改造预期，稳定改造成本

引导合理健康的市场改造预期，针对厂房租金快速上涨的问题，通过简化企业自改流程、鼓励企业自主升级改造、完善工业区综合整治类政策等措施，促进工业区有机更新，降低改造成本。将市场改造预期引导着向健康的方向发展，减小市场环境对改造预期预期的冲击，稳定空间成本上升的速度。

结束语：面对产业空间不足的难题，深圳正在逐步规范对工改项目的管理，在限制工业、产业用地“类住宅化、类办公化”发展的同时，建立起一套从前期计划立项到后期产业运营的更加全面监管体系，促进深圳市工改工回归产业运营本质，促使其理性发展，推动深圳市的产业空间发展提升。深圳市城市更新工改工政策的发展使得深圳市获得了长久发展的动力，促进了土地的节约集约化利用。更重要的是，城市更新工改工政策的发展完善给深圳市的实体经济发展带来了稳定且巨大的产业空间来源，推动了深圳市的产业转型升级，使得深圳市在战略新兴产业等领域保持了强劲竞争力。

参考文献：[1]游华琳.基于城市公共空间整合的旧工业区改造规划设计策略——以深圳市南山区为例[J].城市住宅,2020,27(06):132-133.

[2]张弈.原真性视角下旧工业区改造后的中产阶层化现象探究——以深圳南海

意库为例[J].东南传播,2017(04):48-52.DOI:10.13556/j.cnki.dncb.cn35-1274/j.2017.04.016.