浅析核电项目核准申请阶段工作流程

浅析核电项目核准申请阶段工作流程

王雯

中核国电漳州能源有限公司，福建省漳州市， 363300

摘　要：文章介绍了“双碳“目标下，我国核电项目发展的优势和机遇，分析了当前在国内办理核电项目核准申请的流程要点，并从项目管理的角度，论述了核电项目核准前相关行政审批的流程和关键点。

关键词：核电；项目核准

核电作为安全、清洁、经济的能源，已成为我国电力工业重要组成部分。特别是在节能减排压力与日俱增的今天，开发核电更是我国大规模发展低碳能源的现实选择，对于满足电力需求，优化能源结构，保障能源安全，保护环境资源，提升装备制造能力，促进经济可持续发展都具有重要意义。

1. 核电项目核准的定义

本文中的核电项目，是指企业在中国大陆投资建设的商用核电及核能综合利用项目。核电项目核准是建设单位向国家发改委提出核电项目建设的申请，由国家发改委按照法定程序审核后报国务院核准建设的行政许可事项，是核电项目厂址前期开发论证工作的最终目标。

2. “双碳“目标下的核电发展机遇

气候变化是当今全球面临的重大挑战之一。在积极应对全球气候变化的形势下，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，安全稳妥推动沿海核电建设。核能是安全、清洁、低碳、高效的能源，具有能量密度高、单机容量大、运行稳定可靠等特点，在发挥基荷电源方面具有不可替代的作用，因此核电将成为我国加快能源低碳转型，实现“30.60”双碳目标的必然战略选择。

3、核电项目核准申请的主要流程

申请核电项目核准，项目首先应为已列入国家级核电发展规划的项目，并且应当根据法律法规及核电行业相关规定，完成相关核准支持性文件审批以及项目申请报告编制。

3.1　核准性文件申请

3.1.1用海预审意见

目前国内已批复的核电项目均为沿海核电厂址，利用海水作为冷却水源，按照有关法律和规范性文件，海域使用必须要审批，因此沿海核电厂都需要办理用海申请。用海预审意见在项目核准阶段办理，有效期为2年，有效期内如果用海面积、位置和用途发生改变的，需要重新提出海域使用申请。根据国家最新政策，用海预审申请按照是否围填海按不同的审批流程，不涉及围填海的项目由业主单位直接向自然资源部政务大厅报送用海预审申请材料，涉及围填海问题的项目申请用海预审前需满足《国家发展改革委关于明确涉及围填海的国家重大项目范围的通知》（发改投资〔2020〕740号，2020年5月）的相关要求，采用逐级上报的方式，最终由省自然资源厅报经省政府同意后，将用海申请材料上报自然资源部。

用海预审审批最重要的环节是海域使用论证报告审查，主要针对用海必要性、区划及相关规划符合性、用海合理性、模型预测适宜性、生态建设方案针对性、利益相关协调分析以及对周围海岛影响等要点进行审查。因此，扎实的做好海域使用论证报告的编制以及相关专题的论证工作是非常重要的。

3.1.2选址意见书和用地预审意见

核电项目必须通过协议出让或招、拍、挂方式取得国有土地使用权后，才能进行项目建设。选址意见书和用地预审意见目前已两证合一，分为涉及基本农田和不涉及基本农田两种审批形式，涉及基本农田的需要向自然资源部申请基本农田补划调整，经国务院同意后才能向自然资源部申请选址意见书和用地预审办理，不涉及基本农田的项目仅需要向所在省份申请办理即可。

选址意见书和用地预审审批需要注意，是否与土地利用总体规划相符，是否占用生态保护红线，是否符合国土空间规划等审批条件，如不符合则需要提供相应的调整方案或专题报告，办理相对应的审批流程。选址意见书和用地预审意见3年有效。

3.1.3 社会稳定风险评估批复意见

社会稳定风险评估批复意见申办首先需要编制社会稳定风险分析报告，审批部门为省级发改部门（部分省份由省级发改部门下放权限至市级发改部门），由业主单位逐级向所在县、市、省上报社会稳定风险评估申请。发改部门在接到申请后，将委托有关单位开展社会稳定风险评估工作，评估报告编制完成后再报送发改部门出具批复意见。

在社会稳定风险分析及评估工作过程中，需要注意项目所在地附近利益相关方的诉求，针对利益相关方的担忧要做好解释说明及科普工作，对利益相关方的合理诉求应尽量满足，及时解决好存在的问题和矛盾，维护和平衡好项目建设和地方关系。社会稳定风险评估批复意见无有效期。

3.1.3 地震安全性评价批复

地震安全性评价由中国地震局审批，需要编制地震安全性评价报告。报告上报中国地震局后，由中国地震局震害防御司委托中国灾害防御协会地震安全性评价专业委员会（简称地震安评委）进行审查，审查意见反馈给中国地震局，地震局根据审查意见，经内部审批流程后，出具《核电厂可研阶段地震安全性评价报告的批复》。

地震是核电厂址选择中最需要关注的因素，也是核电厂址最可能颠覆的因素之一。地震安全性评价需要尽早完成地质勘测，以排除颠覆因素。地震安全性评价文件无有效期，但如果在项目两评（安全评价及环境影响评价）报告审查过程中，专家提出复核要求时需要进行复核。如评价时使用的方法、地震动参数、地震烈度、能动断层情况发生显著变化是，也需要主动开展复核工作。

3.1.4 取水许可申请和水土保持方案批复

核电项目的取水许可申请需要向水利部流域管理机构申请批复，批复文件为准予水行政许可决定书，需要按要求编制水资源论证报告，在水资源论证报告审查过程中，应重点关注节水管控措施方面的相关内容，避免报告无法通过审查。准予水行政许可决定书有效期为3年，如超期项目还未核准，则需重新进行水资源论证，重新申请办理准予水行政许可决定书。

核电项目的水土保持方案批复需要向水利部申请办理，水土保持方案编制前需要完成渣土消纳协议签署，渣土处置包括项目综合利用、永久堆土场堆弃、支持地方建设等方式。水土保持方案批复意见长期有效，但水土保持方案在批准后如建设地点、规模发生重大变化，或水土保持方案实施过程中发生重大变更均需要重新报批，水土保持方案获批前，现场不得动土。

3.1.5 军事设施影响审查意见

军事设施影响审查意见即为厂址所属军区用以厂址位置的文件，审评部门为区域省军区，需要逐级向省市人民政府上报项目选址的请示，由省政府或发改委向区域战区上报关于项目选址的请示文件，省军区将在收到文件后征求地方军队的意见，最终由省军区向省政府出具同意项目选址的复函。

需要注意的是，由于项目单位与部队沟通渠道较窄，在项目选址确定后，应及时通过地方政府、发改部门进行沟通，必要时上报区域战区协调。军事设施影响的审查意见长期有效。

3.1.6 选址阶段厂址安全分析报告批复

核电站厂址安全评价报告编写的依据是国家核安全局颁发的《核电厂厂址选择安全规定》（HAF101）、前国家电力工业部颁布《核电厂工程建设项目初步可行性研究与可行性研究内容深度规定》和国防科学技术工业委员会发布《核电厂厂址选择基本程序》等相关法规、标准和导则。在可行性研究阶段，核电厂业主必须组织编制核电站厂址安全分析报告，以取得国家核安全局颁布的《核电站厂址选择审查意见书》。

该选址阶段厂址安全分析报告审批部门为国家核安全局，业主单位提交申请后，国家核安全局将组织进行审评，通过召开对话会、上报回答单等方式开展审评工作，最终形成审评意见。在审查过程中，需要注意加强与国家核安全局沟通，及时掌握审评的问题及难点，与设计单位协调解决问题，缩短审评时间。选址阶段厂址安全分析报告的批复文件长期有效。

3.1.7 核应急方案批复

厂址区域核应急方案由省级核应急办公室进行初审，报国家核应急办批复，需要委托工程设计单位编制核应急方案文件。在核应急方案编制过程中，需要注意方案质量，以保证在省级审查以及国家核应急办组织的审查中顺利通过。核应急方案批复文件长期有效。

3.1.8 厂址周围规划限制区批复

厂址周围规划限制区批复文件批复部门为项目所在省级人民政府，需要提前编制项目周围5公里规划限制区地图、勘测与界碑设置技术报告以及厂址周围人口和人口分布及食谱调查和统计、厂址周围环境及其外部人为事件调查和统计报告。根据项目所在省份要求不同，该项文件的办理流程也不相同，部分省份需要省级生态环境部门组织论证、审查，向省政府提交审查意见。

由于设置规划限制区涉及地方利益，地方政府较为关注项目与地方相容性发展问题，因此，在办理该文件时项目业主单位需要着重强调核电项目对带动地方经济社会发展的重要作用，必要时，开展相容性发展的课题研究工作。该文件长期有效。

3 .2项目申请报告编制

项目申请报告是在经过审定的可研报告基础上编制，可由项目单位自行编写，也可由项目单位委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写。中国国际工程咨询有限公司于2019年6月发布了《核电项目申请报告示范文本》，可予以参考。

核电项目申请报告应当包括以下内容：项目单位基本情况，拟建项目情况，项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析，核电厂总体安全水平评价、核安全保障措施及核事故应急预案等，以及项目对经济和社会的影响分析，公众沟通和社会稳定风险评估情况等。

3.3 项目核准申请流程

根据《核电站项目核准（核报国务院）办事指南》规定，核电项目核准需附送用地预审与规划选址意见书、社会稳定风险评估报告意见、地震安全性评价报告批复、准予水行政许可决定书、水土保持方案批复、用海预审意见、军事设施影响审查意见、厂址安全分析报告（选址阶段）批复、核应急预案意见、规划限制区批复共10份核准支持性文件。

待取得以上核准支持性文件，且项目申请报告编制完成后，项目投资单位即可联合项目所在省级发改委联合将项目核准申请上报至国家发改委，国家发改委在受理项目核准申请后，将委托中国国际工程咨询有限公司进行核准评估审查，即项目申请报告审查。项目核准评估会召开后，中咨公司将出具核准评估意见报至国家发改委，由国家发改委内部审查后上报国务院，国务院将通过常务会审批通过后国家发改委将出具项目核准文件。项目核准文件有效期为2年。如在有效期内尚未开工建设，需要在有效期届满前的30个工作日向国家发改委申请延期，国家发改委将在有效期届满前做出是否准予延期的决定。

4. 国内核电前期工作特点

1. 项目核准所需的支持性文件申请工作周期长、投资巨大，不确定因素多，工作的复杂性、政策性、时效性和彼此的逻辑关系，构成了该项工作的显著特点。从核电项目获得“路条”到核准，准备工作需要2年以上。

2. 项目核准所需的支持性文件里大部分需要国家部委对其审批，项目业主在申请核准所需的支持性文件时，部分文件需逐级上报批复，申请过程流程长，这样对取得支持性文件的批复时间较难控制。

3. 支持性文件申请工作涉及面广，涉及核安全、环境保护、地质、水文、规划、用地、用林、用海、军事、民航、码头、航道、水土保持、社会稳定等方面。

4. 核电项目核准受国家政策影响较大，部分项目已经完成所有支持性文件的取文，但需要等国家相关政策才能上报核准。

5. 做好核电项目前期审批的几个要点

为了做好核电核准阶段的工作，还应注意以下几点：

1. 为了高效的推进项目前期工作，可在核电项目所在地成立项目筹备处，必要时成立项目公司，建立项目团队，从业人员应具备核电基本常识，理解核安全文化，熟悉核电项目前期管理流程，具有较强地沟通和表达能力。

2. 鉴于核电项目核准工作易受外部因素影响，具有较大不确定性，在计划管理和考核激励方面，不宜采取常规方法，应细分量化工作目标并适时动态调整。

3. 研究国家行政审批简化制度，及时掌握各报审文件上报对象随着我国行政审批制度改革的进展，核电建设单位需要深入研讨核电项目行政审批程序的重点、目的以及可以简化的内容，并适时组织力量研究确定各报审文件的内容、深度以及审批对象。

4. 从项目前期阶段就要努力培育核安全文化，树立核安全至上的理念，为后续核电站建设和运行奠定基础。

6. 结束语

核电前期工作周期长，受环境和生产关系影响，不确定因素多，因此积极的工作态度和战略思维理念十分重要。核电前期工作是起步工作，也是立足工作。核电厂项目核准阶段的工作将直接影响后期建造和运行的质量。建议各拟建核电厂的业主提高核电质保意识，加强前期工作的质量管理，这将有利于缩短前期工作的周期，降低前期工作的成本，获得良好的前期工作成果。

参考文献：

[1] 核电前期工作指南，中国电力出版社；

[2] 固定资产投资项目核准（核电站）办事指南。