农村集体经营性资产收益分配公平性保障机制研究

(整期优先)网络出版时间:2022-06-24
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农村集体经营性资产收益分配公平性保障机制研究

李 清

(广西财经学院 党委(校长)办公室,南宁 530000)

摘要】农村集体经营性资产收益涉及到村民的经济利益,处理不得当将导致村民纠纷,出现利益博弈现象。我国自建国以来就有集体经营性资产的收益,建国初期到当前的集体经营性资产收益分配公平性保障机制有所不同,集体经营性资产收益分配形式也多种多样。就我国目前的集体经营性资产收益分配公平性保障机制来说,还面临着不少问题,对这些存在的现状进行管理改善,可以从管理经营、监督保障和主体参与几个方面着手改进。

关键词】集体经营性资产;收益分配;公平性;保障机制


【作者简介】李清(1993-),女(汉),广西桂林市兴安人,管理学硕士,主要研究城乡管理、乡村振兴等。通信地址为广西南宁市西乡塘区广西财经学院(明秀校区),联系电话为:15676778677,E-mail地址为673406920@qq.com


随着乡村振兴战略的发展,农村集体经营性资产的发展在其中起着越来越大要的促进作用,农村集体经营性资产收益的多少关乎乡村公共设施建设的进程和农民收入水平的高低。目前新型农村集体经济的内涵和外延尚未得以清晰界定,其发展更是面临着主体不明晰、主体职能不明确等问题。[1]针对集体收益不明晰、分配不公开、分配权缺乏保障等问题,政府层面虽然出台一些政策规定了农村集体经济组织财务管理范围,对农村集体经济组织财务行为进行了明确规范。但要进一步盘活农村集体经营性资产,促进农村集体经济治理体系的构建,形成集体和个人都受益的农村集体经济运行新机制,农村集体经营性资产分配保障机制的发展迫在眉睫。

一、农村集体经营性资产收益分配公平性保障机制发展历程

我国最先发展农村集体资产是农村合作社,现在的农村集体经营性资产由农村合作社发源而来,每个时间段的集体收益分配公平性保障机制各不相同。

1.改革开放前的农村合作社集体收益分配公平性保障体制

自新中国成立初期到改革开放前的农村合作社,发展过程中起起伏伏经历了三个阶段。第一阶段是在新中国成立前夕到初级农业合作化阶段,《中国人民政治协商会议共同纲领》提到了关于发展集体合作的事宜,这是我国农村集体经营性资产发展的初期,也是集体收益分配问题的萌芽阶段。第二阶段是土地改革后的农业合作化阶段,农民通过土地入股、集体经营性的方式在中国农村开始了互助合作运动,农村集体经营性资产所获得的收益归集体所有,农民的收益由集体分配,收益奉行平均主义,对农村集体经济收益进行保障的是社务委员会,只有管理执行的单位,并没有正规的保障机制。第三阶段人民公社至改革开放前,以生产队为单位发展集体经济,《农村人民公社工作条例》(草案)是当时农村集体经济收益分配的保障,规定实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则,并设有管理委员会和监察委员会,但实际上依然遵循之前合作社的平均主义分配原则,生产队队员不分男女工作程度的强弱,平均分配,农村集体经济的收益分配保障机制落实不到位。

2.改革开放后到新一轮农民专业合作社政策出台期间的集体收益分配保障政策

由于之前的合作社和人民公社对集体经济发展的收益均奉行平均主义原则,严重损害了人民的利益,戳伤经济生产的积极性。改革开放以来,取消了强制加入合作社的要求,让农民承包到户,遵循自主自愿进行合作的原则。对于自主加入供销社或者其它经济合作组织的农民,也有相应的政策保护其收益分配。如:《关于深化供销合作社改革的决定》中,对供销合作社集体所有制性质进行了界定,对入社农民的权益、责任、义务进行了法律规定。这些农民都有管理权和监督权,在一定程度上能更公平的保障他们所应获得的收益。

3.农民专业合作社政策出台至今的集体收益分配保障机制

农业专业合作社的发展,为集体经济的壮大起到了很好的助推作用。随着国家对“三农”和乡村振兴的发展,我国的农村集体经营性资产收益分配上也有了进步。一是农村集体经营性资产收益有了法律保护,2006年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》,规定了农民专业合作社的运行体制和社员权力,明确了法律责任,对农村集体经营性资产收益分配进行了明确的法律保护。二是农村集体经营性资产收益分配权进一步明确,2016年中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,提出要让农民拥有更多获得感,赋予集体成员对自己的收益份额享有的各种权利,并将农村集体经营性资产通过股份或者份额的形式进行量化划分到集体成员身上。三是农村集体经营性资产收益有了正规的财务制度,2022年财政部、农业农村部印发了 《农村集体经济组织财务制度》,对财务管理主体及职责、收支管理及收益分配等都有了明确规定。

二、农村集体经营性资产收益分配形式

在农村集体经营性资产收益分配中,隐含着不同的实践逻辑:一种是针对一般集体成员,遵循公平逻辑;另一种是针对作出额外贡献的成员,注重强化增量激励。

[2]当然,上述是将集体收益分到至集体成员个人账户的原则,也有集体收益暂时不分配到个人的情况。目前我国的农村集体经营性资产收益分配主要有三种形式,分别为经营性资产收益归集体所有、收益分配到个人、收益集体和个人各占一定比例。农村集体经营性资产收益归集体所有是指将农村集体资产化零为整,集体资产所得收益不分配给村民个人,全部放在村会计处,一般用来集中力量做公共事业,建设乡村的公共设施,比如修建道路、篮球场、路灯等。农村集体经营性资产收益分配到个人是指集体经营性资产所得收益后,按照既定的规则进行分配,比如按照资产占股的份额或者是资产占股人数来进行分配,集体不保留收益,收益全部分配到个人账户。农村集体经营性资产收益集体和个人各占一定比例是指村集体在保留足够的集体经营性资产收益用作公共支出外,会把剩下的收益进行合理的分配,以便在一定程度上增长村民的收入,让村民更好的发展小本经济,改善现有的生活。

三、农村集体经营性资产收益分配保障机制供给困境

目前我国农村土地主要的经营方式是家庭承包制,个体经营最为普遍,随着经济的发展趋势和国家政策的引导,农村集体经济盘活趋势明显,集体经营性资产的发展也带来了收益分配问题,影响问题的因素主要包括:地区经济组织机构建设的完备性、农村个人意愿决策机制的实操性、集体经济筹备制度的可行性、农户个人利益分配的科学性等。[3]

1.农村集体经营性资产收益分配保障机制还不足

虽然已出台《农村集体经济组织财务制度》,制度内也明确对农村集体经营性资产的收支管理和收益分配进行了规定,但目前关于农村集体经济组织收益分配的政策都是在其他政策中提及,并未有针对性的制度,对农村集体经营性资产收益上的管理还处于薄弱状态。这表明集体经济组织制度还存在缺陷,集体经济组织制度与农村基层政治组织制度之间的关系还存在较大的混淆性问题。[4]此外,长期以来农村集体经济组织机构虚化、运行规则缺位,导致集体经济组织收益分配纠纷频发,对于这个可能存在的问题,还未建立收益分配纠纷解决的司法路径。

2.政府对农村集体经营性资产收益分配保障机制重视不够

主要体现在政府对农村集体经营性资产收益分配保障机制的监管不够。一是缺乏农村集体经营性资产收益分配监督机制,目前农村集体经营性资产收益分配监督落实不到位,政府工作人员对本地的集体经营性资产收益情况不清楚,一般在集体收益使用过程中出现问题村民上访后才会进行监督,监督方式往往表现为委派工作代表监督管账的村会计重新核算收益,几乎不会主动对集体收益分配进行监督。导致农村集体收益内部财务控制方面尚存在诸多的不足,比如财务报告不公开等。[4]二是缺乏监管部门,2002年机构改革后,专门用于管理农村集体经营性资产的部门经管站被撤销后,由政府部门代为管理,但是不会进行具体的管理,且无专人对接,有需要的村民到乡镇政府办反馈,再由乡政府视情况安排工作人员处理。

3.农民对农村集体经营性资产收益分配保障不重视不了解

农民作为农村集体经营性资产收益分配的主体,但现状中普遍存在对农村集体经营性资产收益分配保障机制不重视和不了解的情况。主要体现在其对集体收益分配保障机制中的权利不重视,他们一般都遵循村委会或村民小组的安排,对自己拥有的管理权和参与权等并不是很在乎。再者是农民对集体收益分配保障机制中的权利不了解,我国目前的集体经营性资产都实行自治,主要由村民委员会、村民小组代表村集体行使自主权和管理权,农民在集体经营性资产中的收益分配参与少,易引发对农民个体权益的侵犯现象。在现行土地收益分配政策中,对于农民集体成员权利的界定仍比较模糊,村民们不会主动去了解土地收益分配政策,此外,村委会、村民小组和乡镇政府也没有有效的进行引导和告知。

4.农村集体经营性资产收益分配保障机制不细致

诚如前文提到的,我国目前并没有专门的农村集体经营性资产收益分配保障机制,但是在一些其他的制度里有提到农村集体经营性资产收益分配问题,比如《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、《中华人民共和国农民专业合作社法》《农村集体经济组织财务制度》等意见和制度里也都有提及关于农村集体经营性资产收益分配保障的内容,还没有专门进行规定的细分条例,在农村集体经营性资产收益分配保障机制上规定的还不够细致具体。

四、农村集体经营性资产收益分配保障机制供给路径

农村集体经营性资产收益分配保障机制对于农民增收、发展乡村经济、实现乡村振兴具有重要意义,做好收益分配保障工作,需要从落实机制、政府管理、监督平台搭建和村民参与四个方面一起抓。

1.加快落实政府对农村集体经营性资产收益分配保障机制

加速推动政府对农村集体经营性资产收益分配保障机制的建立,是集体经营性资产收益得到合理有效分配的基础前提和根本保障,农村集体经营性资产收益分配保障机制需要在管理的制度上和规范上下功夫。一是要推进集体经营性资产收益管理的制度化,目前还没有单独针对的农村集体经营性资产管理方面的规章制度,对集体经营性资产收益管理进行制度化十分必要。困局经济学告诉我们,要想让大家都得到利益的福祉,平衡利益关系,就要有规范的制度。二是要做好集体经营性资产收益的规范化管理,农村集体经营性资产收益分配涉及到集体成员的经济利益,要收益分配过程中要综合考虑人口份额、股份变更等情况,要考虑相关流动性因素,要对集体经营性资产收益分配保障规范上规定好集体收益的分与不分、如何分配以及再次入股后如何分配的问题。三是要强化政府对集体经营性资产收益管理的责任和职责,政府的管理更有利于集体经营性资产的管理,当前乡镇政府并没有专门管理集体资产方面的部门和工作人员,处于管理缺位的状态,导致出现利益冲突时解决问题的速度较慢,强化政府对集体经营性资产收益管理的责任和职责,重视集体经营性资产收益管理,是农村集体经营性资产收益分配保障机制得以运行的重要一步。

2.加强农村集体经营性资产收益分配保障机制的经营管理体系建设

农村集体经营性资产收益分配保障机制建立后需要跟进管理,其管理体系的建立需要把财务会计制度、财务公开和“乡规民约”等因素考虑在内。现在农村仍有部分村会计在管理账务时仍然采取以前的手账方式,记账方式简洁,在记录收益分配时,也没有集体协议书等后期可以拿来证明的文件,不利于长久管理,为了规避财务风险,规范做好集体经营性资产收益分配的财务会计制度十分必要。

鉴于当前绝大部分地区的集体经营性资产收益分配公示一般在年终的时候进行公布,或者是年中和年终各公布一次,公布的内容为收益分配的情况和剩余收益的多少,公布的内容并不详细,为了做好信息的公开化,应当加大对集体经营性资产收益分配上财务管理的公开化管理。同时,集体经营性资产收益分配管理时处理好和“乡规民约”的关系,针对村民向政府反映农村集体经营性资产收益管理上的问题,有的是因为账目不明晰问题,有些村落会默认一些“乡规民约”,比如村里在建设公共措施时,会给出力建设的村民一定数额的误工补偿,当这部分钱支出以后,可能会有一部分村民不理解不同意的状况出现,这需要及时做好沟通协调,处理此类问题时必须要处理协调好与“乡规民约”的关系。

3.推动农村集体经营性资产收益分配监督管理平台建设

农村集体经营性资产的管理监督虽然也有发展,但是在收益分配上的监督发展仍然缓慢,农村集体经营性资产收益分配监督管理平台建设不仅需要监督主体发挥作用,也需要监督平台的完善。政府和民众要同时对监督主体进行监督,农村集体经营性资产收益分配一般由村干部和村民小组来共同分配、管理,政府和村民很多时候都不清楚收益的分配和使用情况,为此,政府要实行监督职能,村民要进行民主监督,合力推动农村集体经营性资产收益分配监督管理平台建设,有效预防收益分配不明、使用不清的现象。目前政府部门的官方虽然都有监督栏,但是村民很少会通过网络平台进行监督,而网络监督平台的搭建能有效推动农村集体经营性资产收益分配监督管理效率,搭建网络监督平台十分必要。

4.建立农村集体经营性资产收益分配村民参与机制

农村集体经营性资产的发展离不开农民本身的管理,农民作为农村集体经营性资产收益的主体,拥有参与管理的权力。比如在农村集体经济组织成员的资格认定问题上,村民可行使自己的表决权,从利益相关理论来讲,农村集体经济组织成员都是利益相关者,涉及今后的农村集体经营性资产收益,建立农村集体经营性资产收益分配村民参与机制可以为后面的集体收益分配进行民主协商。再比如在面对农村集体经营性资产收益时,分不分,分多少这个问题,村民一起协商可减少争端,利于农村集体经营性资产的长期发展,应促进农村集体经营性资产收益分配村民参与机制的建立。

五、结语

农村集体经营性资产收益分配保障机制是当前集体经营性资产发展方面较薄弱区域,在政策领域用规章意见来规范的不多,在学术领域学者们对此研究甚少,但是集体经营性资产收益涉及农民的利益和农村经济的长远发展问题,研究其保障机制具有重要的战略意义和现实意义。尽管现在的农村集体经营性资产收益分配保障机制发展还存在着诸多问题,但是如若能出台更多的可行性意见,政府和农村集体经济组织成员在处理农村集体经营性资产收益分配的保障问题上齐齐发力,一定能有效推动乡村振兴战略的发展。



【参考文献】

[1]郑庆宇,管洪彦.新型农村集体经济发展主体的政策选择及制度设计[J].农村金融研究,2022(02):29-37.

[2]李强.农村集体收益分配中的行政嵌入及其实践逻辑——基于农村集体经济组织干部报酬管理的考察[J].中国农村观察,2021(04):107-122.

[3]吴建国.乡村振兴视域下农村集体经济组织改革研究[J].中国集体经济,2022(04):32-33.

[4]吴丹.农村集体经济组织制度创新思考[J].中国集体经济,2021(36):1-2.

[5]杨似慧,李敏,瑞张小玲.乡村振兴背景下创新农村集体经济组织财务管理研究[J].山西农经,2022(01):146-148.

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