金山区卫生监督联动执法效能现况调查分析

金山区卫生监督联动执法效能现况调查分析

张婉茹 张慧婷 林章峰

上海市金山区亭林镇社区卫生服务中心，上海 201505

[摘要]目的 对联动执法工作的组织培训、落实保障、切实服务群众等方面提出政策建议。方法 对上海市金山区卫生监督联动执法工作现状、运行模式、管理制度以及执法人员需求进行了调查研究，并对金山区卫生执法联动模式下，2018年、2019年和2020年监督员根据协管员线索核实处罚案件数进行比较。结果 2018年，发放指导意见书891份，监督员核实并处罚案件36件，占比4.04%；2019年，发放指导意见书624份，监督员核实并处罚案件94件，占比15.04%；2010年，发放指导意见书635份，监督员核实并处罚案件98件，占比15.43%。监督员根据协管员提交线索核实后立案处罚数差异有统计学意义（χ²=69.204，P<0.001），且2020年优于2019年，2019年优于2018年。结论 金山区卫生监督联动执法取得一定成效，但科技创新和执法能力还有待进一步加强，执法效率还有待进一步提高，执法方法有待进一步创新。

[关键词] 卫生监督联动执法；基本公共卫生服务；集中办公协管模式

卫生监督联动执法涉及到人民群众生产生活的各个方面。近年来，随着经济社会的快速发展，对卫生监督联动执法工作提出更高要求。因此，原卫生部于 2011年将卫生监督协管服务正式纳入国家基本公共卫生服务项目，目的是充分利用三级公共卫生网络和基层医疗卫生机构的前哨作用，缓解卫生监督人力严重不足的问题，解决基层卫生监督相对薄弱问题。¹同时迫切需要优化卫生监督联动执法的工作机制，组织卫生监督员与协管员联动开展卫生监督执法行动，及时发现违反卫生法律法规的行为，解决基层执法力量不足的问题，切实保障公共卫生安全。

一、基本情况

金山区位于上海西南部远郊，总面积613平方公里，辖有9个乡镇、1个街道、1个工业区，常住人口81.85万人，共有15名集中办公卫生监督协管员，与辖区人口之比为1：5.46万。

卫生监督协管工作是国家基本公共卫生服务项目，卫生监督协管服务是主要依托基层医疗卫生机构开展生活饮用水与公共卫生安全巡查等服务项目，通过信息报告、协助调查等方式及时发现违反卫生法规的行为，最大限度减少突发公共卫生事件的发生，切实为广大群众提供卫生健康保障。¹根据《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》中“卫生计生监督协管服务规范”、《关于印发本市卫生计生监督协管服务技术规范的通知》（沪卫计监督〔2018〕40号），上海市金山区认真贯彻落实“保基本、强基层、建机制”的要求，深入探索卫生监督联动执法工作模式，自2017年开始施行卫生监督集中办公模式。

二、主要做法

2011年以来，在上海市委、市政府的安排部署下，金山区卫健委会同财政、人事、法制等相关职能单位，科学谋划、协调配合，根据金山区经济社会发展情况和监管对象特点，将卫生监督联动执法工作作为公共卫生服务均等化的一项重要内容同步推进，成功探索出了集中办公工作模式。2017年金山区通过开展卫生监督联动执法，有效整合执法资源，形成密切联动、通力合作、协调一致的卫生监督联动执法，达到卫生监督联动执法快速反应、密切配合、协同作战的目的。

金山区卫生监督集中办公模式机制，协管员承担日常公共场所卫生巡查，以及国家基本公共卫生服务项目中饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务巡查、非法行医及非法采供血信息报告、计划生育相关信息报告，并负责以上工作内容档案资料的收集保管，整顿和规范医疗服务市场，做好卫生监督联动执法工作。

1. 建立巡查信息的快速共享上报机制。

卫生监督员与协管员之间密切沟通情况，随时随地交流工作进展，建立科学的联动机制。卫生监督员对协管员巡查中提交的违法线索，于7日内核查处理，保证卫生监督与协管步调一致。通过建立巡查信息的快速共享上报机制，可能快速有效掌握第一手信息，确保了人力、执法、监控等各方面资源的最优利用，降低了卫生监督员的日常监管工作难度，发挥了高效、便捷的作用。

2. 大力提升突发事件预防处置质效

金山区卫生监督协管员经常性地深入社区和辖区企事业单位等基层一线，面向社区居民、劳动者等广大群众，扎实开展宣传、咨询、教育等服务指导工作，对卫生突发事件做到第一时间发现、第一时间制止、第一时间处理，及时消除在萌芽状态，实现卫生监督执法功能下沉，卫生执法关口前移。通过卫生监督协管员开展日常巡查，对辖区情况进行动态的掌握，特别是对隐藏、新发的卫生违法行为，能够进行有效地监控和快速地处置。近年来，多起“义诊”“游医”等案件均通过卫生监督协管员的及时发现，在数小时内就取缔了违法活动。由于突击处理及时，没有群众遭受损失。

3. 扩大卫生监督的覆盖面

通过建立健全日常管理基础档案，并根据上级提供的许可信息，对辖区基础档案进行更新，实现档案的动态管理。每年制定抽查事项明细，列明抽查的依据、内容、方式等，随机抽取检查对象，进行经常性卫生监督检查。近来年，金山区卫生监督所将辖区内无证现制现售水作为整治重点对象，通过开展卫生监督联动执法，在多个隐蔽道路和偏远小区发现无证饮水机。根据摸排的信息，卫生监督员带领协管员一同开展劝诫工作，阻止提供无证水源，确保辖区内居民生活饮用水安全卫生。

3. 联动效果分析

自实施集中办公模式以来，金山区卫生监督协管员密切协助辖区卫生监督机构，有效开展排摸、巡查、建档、处置等工作，统筹卫生监督资源，有效发挥工作职能，提高卫生监督执法威慑力。

1. 协管工作量 金山区各社区卫生服务中心至少配有1名卫生监督协管员，全区共有15名协管员，承担着全区5户自动售水机、65户二次供水、2019户公共场所、非法行医点及学校托幼机构等单位的卫生监督协管工作。

积极开展辖区内公共场所巡查工作，确保重点场所（住宿、沐浴、游泳、美容）每半年开展一次全覆盖检查工作，非重点场所每年开展一次全覆盖检查工作；承担无证、禁烟公共场所和创卫检查点的排摸和上报，配合开展公共场所事中、事后监管；承担量化分级评分、等级公示工作；定期查询二次供水监管平台，督促区域内二次供水管理单位应用监管平台；对学校和托幼机构传染病防控、饮用水卫生、突发事件管理进行卫生巡查、指导并做好记录，排查风险隐患。每学期至少开展两次巡查，全年覆盖不少于4次。对以上巡查单位发现的违法行为按要求填写“协管指导意见书”，并及时反馈相关分所监督员。

（2）协管员基本资料 15名协管员中，男性占比20%，文化程度在本科及以上占52.94%，编制为单位在编人员占93.33%，均为专职从事协管工作。

（3）联动效果分析 2018年，发放指导意见书891份，监督员核实并处罚案件36件，占比4.04%；2019年，发放指导意见书624份，监督员核实并处罚案件94件，占比15.04%；2020年，发放指导意见书635份，监督员核实并处罚案件98件，占比15.43%。监督员根据协管员提交线索核实后立案处罚数差异有统计学意义（χ² =69.204，P<0.001），且2020年优于2019年，2019年优于2018年。

表1 2018年和2019年监督员根据协管员线索核实处罚案件数比较

专业人员短缺一直是卫生监督工作的软肋、短板，人员少、任务重是各级卫生监督机构的共同困难。卫生监督协管员在日常 卫生监管工作中可以及时发现、解决问题，同时收集和掌握当地 的相关信息，为区级卫生监督机构制定工作方案和决策提供了第 一手资料。²随着新的法律规章制度不断出台，卫生监督联动执法任务明显加重，联动执法任务难度越来越艰巨。但是，由于卫生监督体制、人事、财政等多个方面因素的制约，在卫生监督联动执法所必须的队伍建设、经费保障、装备配备等方面已远远不能适应越来越繁重任务需要。卫生监督联动执法的成效与社会公众的期望还有一定的差距，科技创新和执法能力还有待进一步加强，执法效率还有待进一步提高，执法模式和方法有待进一步创新。

1、人员力量不足。能够参与到卫生监督联动执法的人员有限，与卫生监督执法任务量相比，联动执法人员力量远不能满足任务需要。一方面，在大量日常巡查工作中，需要进行监督管理的居民小区、企事业单位数量较大，致使监督巡查频率不够，监督管理不到位。繁重的工作任务，相对短缺的人员配备，导致监督管理的效果难以达到上级要求。另一方面，社会各界对卫生监管要求越来越高，按照规定要求来进行卫生监督联动执法工作，显得力不从心。

2、卫生法律水平不足。卫生监督联动执法人员法治意识和法律水平，就当前的情况来看，全区各地聘用的卫生监督协管人员大多是基层医疗卫生机构的医务人员，一直从事的是疫苗接种、传染病防治、健康体检等工作。³与当前任务基本要求不相匹配，与依法履职的要求不相适应。目前，卫生监督联动执法人员基本毕业于医学院校，受传统教育体制的影响，尽管卫生监督联动执法人员卫生业务水平较高，但法治意识相对不足，依法行政能力相对欠缺。

3、卫生监督联动执法效率不高。据表1得出， 2020年监督员根据协管员线索核实处罚案件数优于2019、2018年，但占比仅为15.43%。虽然卫生监督协管员配备巡查车辆，但快速检测设备、现场调查取证等工具普遍配备不足，在完成大量联动执法任务时，工作难以扎实、深入、高效，经常顾此失彼，难以满足联动执法任务需要。还需要进一步提升卫生监督联动执法的技术含量和执法效率。

四、意见建议

1、组织理论培训。采取现场帮带、定期轮岗、共同参与案件处理等多种方式提升业务能力，有针对性地举办卫生理论、巡查技能、应急处置等方面的培训讲座，努力建成一支过硬的卫生监督联动执法队伍。大力加强卫生监督协管员在相互协查、案件上报、工作考核等日常工作中的联动，对在办案过程中的稽查、审理和执行等各个环节的工作任务，进行有效地指导和监督。对技能要求较高的联动执法任务,由从业时间较长、工作经验丰富的卫生监督员一对一地进行指导，提高协管员的巡查执法技能,确保卫生监督联动执法的顺利开展。另外，还要着力加强协管员在党风廉政方面的教育力度，提高综合素质能力。⁴

2、加大财政投入。卫生监督联动执法信息化建设是持续投入、逐步发展的一个过程。充分的经费保障是信息化系统能够有效运转前提条件，是推动卫生监督联动执法信息化的必要条件。要在财政预算内加大信息化建设经费投入，保证每年都有固定的建设资金和运行经费。完善优化申报流程，严格资金使用和项目管理。对于上级安排、突发事件以及临时安排的工作要有必要的经费支持，并简化使用手续，保证经费到位及时足额。

3、取得卫生执法资格。卫生监督协管员是基层卫生监督执法工作的重要力量，由于各种历史原因，制约了其在违法行为的调查取证、投诉举报处理、专项执法检查等方面的作用发挥。建议协调有关单位出台专门政策，统一组织行政执法培训和考试，赋予其卫生监督员的部分职权，增强卫生监督协管员职业成就感和归属感，使其更好地发挥卫生监督员助手的作用。⁵

4、切实服务群众。要通过卫生监督协管员，与社区和辖区企事业单位建立联动网络，扩大卫生监督覆盖面，充分发挥社会监督作用，凝聚全社会力量，一同维护健康有序的公共卫生秩序，建立沟通监督信息的渠道，营造人民群众关心、支持卫生监督工作的氛围，进一步树立卫生监督执法为民、执法高效、处置有力的执法形象，为构建和谐的执法环境提供有力保障。

5、加强文化建设，提高卫生监督队伍的凝聚力和战斗力卫生监督协管是卫生监督不可分割的组成部分，建议在卫生监督工作中作整体考虑，在人员培训、业务技能等相关业务活动中予以适当倾斜。加强卫生监督文化建设，让协管员对卫生监督有一种归属感和荣誉感。此外，还要加大对卫生监督协管的宣传力度，在各类专项或日常工作中，让政府、社会、管理相对卫生监督协管的认知、认可、认同感。

6、加强沟通 监督员与协管员之间要加强沟通，及时交流工作情况，建立科学的沟通机制，加强联动，保证卫生监督协管

同卫生监督协调一致。⁶

在新的形势下，卫生监督联动执法工作中不断出现新情况、新问题、新挑战，只有积极研究创新工作模式，总结积累经验，及时发现并解决存在问题，内强执法人员素质，外树公正执法形象，加强卫生监督联动执法工作力度，卫生监督事业才能得到持续有序健康地发展。

参考文献

[1]石杨，刘艺华.北京城乡地区卫生监督协管工作现状分析.中国公共卫生管理.2017年.

[2]严加佳，陆荣强，王振球.南京市卫生监督协管模式探讨.江苏预防医学.2017年.

[3]葛晶晶．蚌埠市卫生监督协管工作的现状调查和建议田．淮海医药.2016.

[4]尹卉，陈敏，张丽，胡晓玲，吕艳.成都市卫生监督协管服务现状和管理研究,中国卫生监督杂志.2013.

[5]张丽.成都市卫生监督协管服务现状和管理研究，中国卫生事业管理.2014.

[6]张宗虎，董立新，倪淑萍，刘丹，高育明，曾德才.金山区卫生监督协管员集中办公模式效果分析，中国卫生产业.2018.