长输油气管线穿越城市地区的规划应对——以茂名市为例

长输油气管线穿越城市地区的规划应对——以茂名市为例

耿浩

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 510290

摘要：长输油气管线承担着区域输送能源的任务，油气管线的布局关系着产业和城市发展。随着城市建成区不断扩大，长输油气管线与城市发展矛盾逐渐突出。对城市发展格局和油气管线布局进行研究，判断现存问题。通过构建油气管线安全评估体系，梳理相关规范要求，采用多规的技术手段对油气管线与存在问题矛盾进行详细摸查。确定油气管线分类问题调整原则及措施建议，针对油气管线和生态敏感区、现状建成区和规划建设用地问题矛盾，提出路由调整建议，厘清城市发展和保护格局与管线路由关系。

关键词：油气管线，安全，规划，多规，协调

1 相关背景

茂名石化产业实力雄厚，经过50多年的发展，以炼油、乙烯生产为龙头的石油化工产业在全国占有重要地位，已成为全国最大的炼油化工一体化生产基地之一，未来将进一步建设成为“世界级石化基地”。随着茂名石化基地快速发展，石化产业不断扩容提质，油气管线设施将继续增加。

茂名市积极响应广东省“一核一带一区”发展新格局，实施沿海发展战略，正紧锣密鼓地建设现代化国际化滨海城市。由于石化工业基地和城市新区发展争抢有限的战略发展空间，城市功能组团与油气管线在布局上难免相互交错，出现众多安全隐患，城市安全面临威胁。

我们试图通过对本项目的思考，探讨国内石油化工城市中长输油气管线与城市空间格局的协调以及管线沿线建设用地安全管控的思路与方法。

2 茂名市油气管线规划与管理存在问题

2.1油气管线威胁城市安全

（1）管线泄露可能会造成重大事故

油气管线输送的油品和天然气易燃易爆易扩散且具有毒性，一旦发生泄露将难以控制，不但在泄露区域造成污染，还可能发生燃烧爆炸，威胁生命安全。如“11·22青岛输油管道爆炸事件”，造成路面和海面污染面积约4000平方米，在路面上发生燃爆，同时在入海口被油污染海面上发生爆燃。

（2）管线两侧违建管理难度大，安全隐患多

由于现状管线建成年代较早，建成时途径区域均为未建设区，随着城乡建成区不断扩大，管线两侧建设犬牙交错，部分地区由于规划管理不到位，建筑与管线安全距离不能满足法律法规要求，安全隐患多且难以一一排查。

2.2部门多头管理，缺乏统筹协商的平台和机制

油气管线从规划、建设到运营监管维护涉及到安监、规划、环保、林业、国土、公路、交通、石油天然气企业等多个领域和部门，各部门间信息不透明，且各自负责职权范围内事务，不能统筹考虑城市建设、生态保护、安全监管等各方面的要求。

由于具体的管线建设主导权分散在不同的企业中，本可以共线敷设的管线可能各自选线，最终彼此在空间上接近但不重合，不但造成了建设用地的浪费，也进一步加剧了国土空间的破碎，加大了后期监管的难度。

3茂名市油气管线规划与管理对策

3.1 搭建“一张图”基础，建立部门统筹协商机制

（1）梳理整合各部门相关空间规划

梳理发改、环保、林业、规划、国土、交通、电力、通信、文物等多个部门的空间规划，形成覆盖现状和规划，涵盖多领域多部门的“一张图”基础数据库，打破部门间信息壁垒。

（2）建立多领域协同、多部门统筹的规划协商机制

从工程思维向系统思维转变，从单一的“油气管线建设”向规划引领的“发展和保护并重”转变，建立多部门统筹的规划协商机制，实现油气管线、公路、铁路等基础设施协同设计，国土、环保、林业等涉及用地审批和审查的部门同步审批。

3.2摸查现有问题矛盾，提出协调建议及措施，解决安全隐患

（1）全面摸查管线与生态敏感区、交通设施、重大市政基础设施、不可移动文物、建设区的问题矛盾，重点摸查管线与现状建成区和规划建设区的问题矛盾，为下一步各部门制定针对性解决方案提供依据。

（2）在明确管线布局和存在问题的基础上，结合现有政策要求，综合考虑生态保护、拆检成本、城市安全等方面要求，针对不同类型问题分类解决，对油气管线的布局提出调整建议，同时考虑油气管线沿线城市建设用地协调，排除目前已经存在的问题矛盾和未来可能存在的安全隐患，减小设施布局对城市功能和建设用地的影响，保障油气输送的安全性和城市功能及用地的合理性。

3.3 从工程管理到规划管理，从建构筑物管控转向建设用地管控

本次规划基于对现有法律、法规、规章、规范的梳理，根据管线与不同类型建构筑物的安全距离，分别制定油气管线途径现状和规划城市建设区沿线不同类型城市建设用地的安全距离控制标准，引导管线沿线城市建设用地科学发展。

4 规划实践

4.1摸清家底，明确现状情况及存在问题

4.1.1 梳理相关法律法规、规范标准，厘清油气管线建设

油气管道建设共涉及到36部法律法规和相应规范及规划成果，其中国家法律3部，行政法规4部，部门及地方规章、地方法规6部，国家标准及石油天然气行业标准22部，规划成果1项，针对原油管道、成品油管道、液化石油气管道、天然气管道、厂际管道与建（构）筑、铁路、公路、航道、港口、市政设施、军事设施、生态敏感区和不可移动文物的安全防护距离和建设要求作出规定。

本次规划对上述法律法规规范进行了梳理，分别明确油气管道和危化品仓储设施与建设区建（构）筑物、交通设施、市政设施、生态敏感区、文物保护单位五类要素的安全间距和建设要求。

4.1.2搭建“一张图”平台，明确相关要素情况

规划收集并整合生态敏感区、重点交通设施、重大市政基础设施、不可移动文物、建设用地5类要素空间资料，将法律、法规、法规、规范中规定的需要与油气管线保持安全距离或设定了准入规则的要素空间资料全部纳入“一张图”，例如生态敏感区包括生态保护红线、饮用水水源保护区、森林公园、自然保护区等要素，现状建成区包括现状土地利用图、土地变更调查等。

4.1.3 问题矛盾摸查

通过油气管线路由与各类要素的空间叠加，共发现4大类问题、6小类矛盾，问题矛盾主要集中在与饮用水水源保护区和现状及规划建设等方面。

4.2优化协调，优化设施布局和用地协调

4.2.1 优化设施布局

通过与5大部门10类要素对比分析，综合各个部门规划，采取避让饮用水水源一级保护区、并线敷设方法优化路由，引导重大油气管线并线敷设，提高方案可实施性，减小运营管理难度

4.2.2 调整建设用地布局

针对设施与规划摸查的问题矛盾，同时核查设施与周边用地防护距离是否满足要求，采取制定的管控标准对规划方案就行修改，保证用地布局和管线路由协调，沿线用地与管线外部防护距离满足安全要求。

4.3落实管控，明确管线管理和控制要求

4.3.1统一规划管控标准

应对复杂情况，分管廊制定管控安全距离。引入风险控制理念，根据设施或场所实际使用的主要性质，分为高敏感防护目标、重要防护目标、一般防护目标。划定设施周边区域不同等级的风险控制区，通过风险控制线内防护目标种类设定确定建设用地准入标准，通过控制外部安全防护距离将设施管控从与建构筑物的距离管控转换到针对建设用地的管控。

4.3.1满足规划管理需要

差异化管控，针对现状城市建设用地、规划城市建设用地、非建设区制定两级标准。现状城市建设用地严控底线，以规范最低要求确定安全控制距离,减少与现状建设冲突；规划城市建设用地、非建设区确保城市安全，在规范基础上适当提高控制标准

4.4健全建设实施和监管保障机制

4.4.1 制定分区管控指引

针对不同层级事权，以图则的方式明确市、县（区）两级管控对象和标准，提出现状拆建和规划调整建议。

5 结语

对于以茂名为代表的以石油化工为主导产业的城市，长输油气管线的布局既关系产业发展，也关系到城市功能拓展。在国家机构改革和建立国土空间规划体系的背景下，长输油气管线的空间布局应当考虑纳入国土空间专项规划，采用多规的技术手段，统一规划，统筹管理，建立从路由规划到用地管理的全面管理体系。

参考文献

[1] 《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（2010）.

[2] 《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（2010年修订）.

[3] 《中华人民共和国自然保护区条例》（2017年修订）.

[4] 《广东省生态控制线管理条例》.