试论乡镇财政保障的困境和出路

试论乡镇财政保障的困境和出路

范阳兵

金湖县黎城街道财政和资产管理局 江苏金湖 211600

摘 要：本文针对我国乡镇财政保障中出现的困境，全面系统地梳理了当前乡镇财政管理环境，重点分析了我国乡镇地方政府预算软约束下的行为机制，以及后土地经济时期地方政府不同特征的债务扩张机理，并从几个方面研究乡镇财政存在的问题。在此基础上，本文提出从乡镇负债的化解机制、乡镇负债风险预警机制、乡镇财政管理体制创新和乡镇行政管理体制创新等路径入手，建立“举债有度、清偿有源、管理有序、监控有力”的债务风险管理新机制。

关键词：乡镇财政；供求缺口；管理体制；突破方向

一、文献回顾

国内许多学者深入探讨了地方财政制度的变迁，主要是 从财政分权理论和政府间竞争理论角度来看待这一问题。杜春林（2021）提出，乡镇财政体制的强制性变迁，使乡镇财力在短时间内难以支撑乡镇政府职能发挥，乡镇治理能力显著下降，乡村关系从农村税费改革前的“汲取”转向农村税费改革后的 “悬浮”。李永友等（2020）提出，推进乡镇财税分管管理体制改革，通过立法赋予县级人民政府国家统筹安排整合利用全县各个乡镇财政收入资源的权力，减少全县城 乡之间的财政收入分配差距。

二、后土地经济时代的乡镇财政管理模式分析

（一）乡镇财政管理模式

乡镇财政工作是现行国家和地方社会经济管理体系的重要组成部分。在这种管理体系下，乡镇政府法律法规遵守国家和各省市相关规定，为实现本级政府的主要职责，调配部分资源，将其转化为财政支出。乡镇政府作为基层政府，拥有一定的权利，可以按照法律法规获得一定的收入，并通过财政管理的方式实现对国民收入的初次分配和再分配。更重要的是，乡镇政府必须对这一过程进行有效控制，履行监督职能，从而实现对辖区内社会公共服务的有效满足。

（二）后土地经济时代的乡镇财政管理现状

目前，我国已经迈入“后土地经济”时代，很难再依赖土地出让金作为农村城镇化基础设施建设的主要经济来源。如何有效化解当地政府的债务风险以及如何解决城镇化的资金短缺问题，一直都是新型农村经济城镇化发展中重要组成一环。当前，乡镇财政现状主要体现在五个方面：一是财政投入额度有限且政府负担过重。现阶段，乡镇地区的公共设施、教育卫生等公共服务设施都严重缺乏。乡镇政府在新农村建设中需要大量的资金支持，但由于乡镇经济发展的落后，财政收入较少，使得乡镇政府财政缺口不断扩大。二是乡镇财政管理的地区差异较大。从实际的地方财政管理情况看，东部发达地区的财政自主性要远远强于中西部地区。三是地方乡镇政府的债务规模大。地方政府的债务大多以银行贷款、项目直接融资为主，除此之外，还仍然存在着一定规模和数量的隐性债务。当前，诸多省份在推进新型城镇化建设中都面临着资金来源严重受限、对基础设施建设资金需求量巨大、拆除难度较大、费用成本较高等诸多矛盾。四是乡镇地方政府投融资平台效益效率低下。总体而言，各地乡镇投融资平台效益效率呈现出比较低的特征。但是普遍效益效率低下。五是乡镇财政困境带来偿债能力下降的风险。地方政府的新型城镇建设，也面临着资金需求大，但是持续偿债能力弱的缺陷。

三、乡镇财政管理创新思路和重点突破方向

近年来各级政府越来越关注乡镇负债的情况，也采取了 很多措施，在一定程度上控制了乡镇负债的进一步恶化。但 我国相当多的乡镇负债并没有得到缓解，甚至在收支缺口上 呈现出增长态势。只有在我国形成“举债有度、清偿有源、管 理有序、监控有力”的乡镇财政债务风险管理新机制，才能真 正实现乡镇财政运行状况的根本性好转和良性发展。

（一）探索化解乡镇负债的渠道

在前期全面核对债务的基础上，地方政府明确了债务清 偿顺序，并且针对不合理的债务实施了剥离。针对以乡镇政 府的名义向企业提供借贷而形成的负担债务，一律由债权人 划拨到所有权人手中。对不能适应政策而偿还的债务，特别 是强行集资、摊派，坚决给予撤销。盘活资源，清偿债务。 化解债务危机的渠道有很多，可以通过拍卖闲置资产、公益性资产市场化运作以及各类金融资产交易的方式完成。乡 镇地方政府可以运用市场化的手段，将一些公益性的资产推 向社会，以市场化手段吸引社会资本，以获得投资收益。

（二）构建乡镇资产负债的风险防范和预警机制

一是制定科学的偿债规划与预算机制。要有效地避免加大乡镇财政的债务负担和财政债务上的危机，降低了财政债务的实际偿还效率风险，制定科学的偿债规划，合理安排债务规模，完善财政支出政策，优化财政支出结构。此外，需要将偿债规划纳入政府的财政发展总体规划，科学实施，实现乡镇财政的总体平衡。要建立健全乡镇全面科学编制预算工作体制。积极地建立完善的关于推动乡镇经济增长的政策法律条例，为农村预算管理营造一个优越的环境。二是进一步构建风险预警模型，强化综合分析。在总结了国内外债务风险预警监测机制成功的经验基础上，尽快构建一套完整的、科学规范的地方性政府债务风险监测预警体系，其中包含风险预警的指标、预防反应机制及其相关的管理操作流程，以期更好地实现政府债务风险管理的规范化、系统化和科学化。三是按照一定的标准实行财政的风险准备金制度。乡镇财政部门在年初制订财政预算时，可以充分结合当地乡镇债务的实际情况，根据当地乡镇财政的安全性指标，实行相应的财政准备金制度，保证风险的控制。四是各级政府部门要加强对项目的管理和监控。

（三）优化乡镇财政管理体制

在乡镇财政资金较为充足的前提下，也可以让乡镇政府拥有自主安排财政资金的空间，为辖区居民提供更好的服务。一是积极构建合理的财政转移支付制度。对部分转移财政困难的农村地区，分别实行了限额减免，超过限额向其他地方各级财政征收所得税，超过一定的免税基数向其他省份进行减免，转移财政支付资金享有较高的优惠档次，构建完善生态环境保护风险补偿长效机制等专项优惠政策，增强其他贫困地区的财政可持续支配性。二是深化乡镇财务集中支付体制改革。

（四）完善乡镇行政管理体制

真正实现新型乡镇财政的有效规范运行，需要对新型乡镇的各项基本行政财务管理制度建设进行有效的改革创新，优化财政机构和财务人员组织结构，形成一个财政权责一致、分工合理、决策方法科学、实施顺畅、监督有力的新型乡镇行政财务预算行政监督管理制度。一是逐步优化乡镇行政机构人员结构。乡镇需要花大力气减少行政编制，按照核定的编制基础进行定岗、定员，真正做到竞争上岗，科学配置人力资源，达到人尽其才，杜绝人浮于事的现象的发生。在此基础上，对于冗余人员实行按步骤逐步清退。二是优化政府职能，推动公共服务购买。乡镇政府需要重新确定职能，实行政企、政人、政事、行为机构和市场服务中介组织四个部门的分开。另外，也应该引导和激励一些企业参与社会公益性活动，如杭州市政府通过财税创新的方式设立了农村公益金，运用国家财税的优惠政策，鼓励企业通过捐赠的资金，投向一些农村的社会公益性活动，累计募集资金 1.11 亿 元。

结束语

综上所述，通过对后土地经济时代的乡镇财政管理模式分析，提出了乡镇财政管理创新思路和重点突破方向。今后，还要进一步研究，提出切合实际的保障乡镇财政基本收支平衡的好思路。

参考文献：

[1]杜春林 . 制度变迁、财力变化与乡镇治理能力提升[J]. 南京农业大学学报（社科版）,2021(04)

[2]李永友，王超.集权式财政改革能够缩小城乡差距吗[J]. 管理世界,2020(04)