特殊经济功能区地方立法问题研究——以上合示范区为例

特殊经济功能区地方立法问题研究——以上合示范区为例

宋明亮

（中国海洋大学法学院，山东 青岛 266100）

摘要：中国—上海合作组织地方经贸合作示范区（以下简称上合示范区）是当前中国境内与上海合作组织国家相关地方开展经贸合作的唯一示范区。上合示范区作为特殊经济功能区，其立法问题无先例可循，本文以上合示范区为研究对象，从地方立法的角度分析了其立法的可行性、立法的原则、立法的主要方向以及下步立法工作建议，以期为上合示范区建设提供法制保障。

关键词：上合示范区；地方立法；功能区；经贸合作

上合示范区由习近平总书记在上海合作组织青岛峰会期间亲自宣布设立，近期目标是立足与上合组织国家相关城市间交流合作，通过建设区域物流中心、现代贸易中心、双向投资合作中心和商旅文交流发展中心，打造上合组织国家面向亚太市场的打造上合组织国家面向亚太市场的“出海口”，形成与上合组织国家相关城市交流合作集聚的示范区。中远期目标是努力把上合示范区建成与上合组织国家相关地方间双向投资贸易制度创新的试验区、企业创业兴业的聚集区、“一带一路”地方经贸合作的先行区，打造新时代对外开放新高地^[1]。建设上合示范区是全面贯彻落实新时代对外开放战略、全面融入国内国际双循环新发展格局、打造“一带一路”国际合作新平台的重大战略举措，也是党中央赋予山东、青岛的重大战略机遇。

2019年7月24日，中央深改委第九次会议审议通过《上合示范区建设总体方案》。2019年9月20日，国务院批复同意《上合示范区建设总体方案》。2020年2月29日，上合示范区党工委、管委会成立，作为青岛市委、市政府派出机构，具体负责上合示范区建设管理工作。同时，山东省、青岛市分别成立了省推进山东省上合示范区建设领导小组和青岛市上合示范区推进实施领导小组，协调处理上合示范区建设过程中遇到的重大问题。

一、立法的可行性分析

上合示范区自2020年3月启动建设至今已逾2年时间，当前上合示范区建设呈现出全面展开、加快推进的态势，其立法工作也逐渐提上议事日程。目前来看，上合示范区地方立法的可行性主要体现在以下方面：

（一）通过立法巩固改革创新成果，稳定市场主体预期。

2020年6月，省人大通过了《关于向中国（山东）自由贸易试验区和中国—上海合作组织地方经贸合作示范区下放部分行政权力事项的决定》，采用“负面清单”的形式赋予上合示范区省级行政权力事项；2020年12月，省政府出台了《关于支持中国-上海合作组织地方经贸合作示范区建设若干措施的通知》，赋予上合示范区18条支持措施；2021年8月，青岛市政府以政府令的形式发布《关于赋予中国-上海合作组织地方经贸合作示范区部分行政权力事项的决定》，赋予上合示范区部分青岛市级行政权力事项，同时明确上合示范区可以按需承接胶州市级行政权力事项。目前，上合示范区在管理体制、权责清单、促进国际物流、现代贸易、双向投资便利化和金融对外开放等领域进行了系列改革创新，连续2年发布《上合示范区制度创新工作行动计划》，已推出了35项制度创新成果，改革创新成效逐步显现，2021年，开行班列621列、增长54.9%，累计集聚贸易主体1700余家，引进培育上合跨境贸易服务中心等10个贸易平台，2021年与上合组织国家进出口额40亿元、增长210%，新增中国俄罗斯中心、上合（青岛）绿色香辛料交易市场等20个上合元素项目。与此同时，一些好的经验和做法需要上升为法规制度，做到重大改革于法有据。同时，山东省人大也要求尽快启动上合示范区立法调研工作，《青岛市加快推动上合示范区建设三年行动计划》也提出要“强化政策制度创新立法支撑，研究起草《上合示范区条例》”。

（二）国内外自由贸易区立法为上合示范区立法提供了经验借鉴。

从国际上看，发展较好的自由贸易区，都得益于其背后良好的法制环境和以此带来的法治化营商环境^[2]。美国早在1934年就通过了《对外贸易区法》，并收入《美国法典》；新加坡1965年也出台了《自由贸易区法》，作为“总法”引领本国自贸区建设^[3]。虽然我国在国家层面尚未制定自由贸易区相关法律法规，但是近年来，上海、天津、福建、浙江等自贸试验区^[4]和海南自由贸易港、雄安新区、横琴新区等先进地区均通过立法，明确了管理主体的法律地位和职责权限、理顺管理体制、明确改革方向、加强创新保障，这些做法为上合示范区开展地方性立法工作提供了可借鉴的先进经验。

此外，《立法法》的相关规定也为上合示范区先行开展地方立法提供了法律支持和依据^[2]。如《立法法》第73条规定，国家尚未制定法律或者行政法规的，可先制定地方性法规，如与国家之后制定的法律或者行政法规相冲突，可予以修订或宣布无效。因此，启动上合示范区地方立法工作，构建上合示范区建设和发展的基本制度框架，将有关支持政策和改革创新成果以法律的形式加以明确，为上合示范区建设发展提供法律依据和制度保障可行的。

二、立法的主要原则

建议上合示范区立法注重以下原则：一是科学性原则。深入贯彻党中央关于上合示范区建设的重要指示要求，准确把握开放平台的建设定位。二是国际性原则。研判上合组织区域国际经贸规则的特征和发展趋势，积极参与本组织经贸规则制定，推动本地区自贸区设立。三是实践性原则。聚焦上合示范区“四个中心”建设的主责主业，立法内容应坚持问题导向，紧随市场主体需求。四是适应性原则。上合示范区是新生事物，示范区的建设发展不仅受到国内政策环境变化的影响，而且也会随着上合组织区域国际形势的变化而产生影响，因此立法应留有接口和足够空间。

三、立法的建议方向

基于上合示范区的特殊性和重要的战略地位，尤其是打造“一带一路”国际合作新平台的定位，上合示范区在立法方向上应侧重于改善投资创业的环境，推进经贸往来便利化，使园区发展由政策优惠转向法制管理，进一步明确管委会的法律地位和具体管理权限，加大面向上合组织国家开放型经济的风险压力测试，实现与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。结合上合示范区实际情况，建议在以下方面进行探索：

（一）管理体制方面

明确上合示范区法律地位和管理职权。争取通过立法赋予上合示范区省级和市级经济管理权限，扩大园区自主权限，按照权责统一、简政放权的原则，将属地政府规划、土地、建设等关键审批权限委托划转由示范区行使，简化不必要的审批程序。在经济调节、行政审批等领域，除确需省级行政机关统一协调管理的事项外，采用“负面清单”制授权或委托上合示范区依法行使。推行“党工委（管委会）+公司”体制，自主探索建立更加灵活的选人用人和薪酬分配机制。

（二）贸易拓展方面

争取通过立法支持上合示范区申建综合保税区后在全面实施综合保税区政策的基础上，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，实施贸易自由化便利化政策和制度。对境外抵离物理围网区域的货物，探索实施以安全监管为主、体现贸易自由化便利化的监管模式，提高口岸监管服务效率。推进服务贸易自由化，加快文化服务、技术产品、信息通讯、医疗健康等资本技术密集型服务贸易发展。搭建国际贸易单一窗口，实现海关、海事、边检、税务、外汇管理等部门之间信息互换、监管互认、执法互助。构建全面科学的贸易指数体系，为上合组织国家间贸易合作提供科学指引。

（三）投资便利方面

争取通过立法支持上合示范区借鉴国际上自由贸易园区的通行做法，实施外商投资安全审查制度，实行针对“一带一路”国家的外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，在电信、科研和技术服务、教育、卫生等重点领域加大对外开放力度，放宽注册资本、投资方式等限制，促进各类市场主体公平竞争。探讨采取商事登记确认制度、行业综合准营制度、放宽商事主体登记经营场所限制等措施；建立境外投资合作集中统一服务平台，简化备案程序。支持加强国际商事纠纷审判组织建设。支持境外知名仲裁及争议解决机构经青岛市人民政府司法行政部门登记并报国务院司法行政部门备案，在上合示范区内设立业务机构，就国际商事、海事、投资等领域发生的民商事争议开展仲裁业务。明确产业准入原则和主导产业方向。

（四）跨境金融方面

支持上合示范区借鉴国际通行的金融监管规则，进一步简化区内企业跨境人民币业务办理流程，推动跨境金融服务便利化。研究开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，探索园区资本自由流入流出和自由兑换。支持区内金融机构为企业和非居民提供跨境发债、跨境投资并购和跨境资金集中运营服务。支持符合条件的机构与资本参与合格境内有限合伙人（QDLP）境外投资试点和合格境外有限合伙人（QFLP）境内投资试点。支持境内外投资者设立融资租赁公司，开展飞机等特色大型设备保税融资租赁业务。支持青岛筹建面向上合组织国家经贸合作的地方商业银行。

（五）国际合作方面

争取上级支持建立国际经济贸易仲裁机构和国际争端调解机构等多元纠纷解决机构。上合示范区目前正在打造新时代面向上合组织国家更加开放、更有活力、更为国际化的园区，吸引内外资企业进驻的一大前提就是必须构建与国际贸易规则体系相适应的多元化商事纠纷解决机制。多元化的商事纠纷解决机制主要包括国际商事仲裁、临时仲裁、非诉讼纠纷解决机制（ADR）等几种方式，因此，对于发生于区内的纠纷，应当提供更多、更为灵活的解决路径，给予当事人充分的选择自由。争取立法支持完善国际商事纠纷案件集中审判机制，提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式。

（六）数据跨境流动方面

争取通过立法支持上合示范区抢抓央行法定数字货币DC/EP钱包内测机遇，在面向上合组织国家的数字法币实验室领域开展先行先试；支持上合示范区聚焦集成电路、人工智能、生物医药、总部经济等关键领域，试点开展数据跨境流动的安全评估，对数据分级分类，形成有针对性的管理模式，建立数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制。支持开展国际合作规则试点，加大对专利、版权、企业商业秘密等权利及数据的保护力度，主动参与引领全球数字经济交流合作。支持上合示范区接入国际通信出入口局，在一定范围内允许境内外数字自由流动，确保在所有合法商业目的下保持互联网自由开放和商业目的的跨境数据流动不受阻碍，同时根据上合国家地区政治环境、国际关系、数据保护水平等因素，划分数据出境风险等级，探索制定对低风险国家地区的数据出境白名单，减少数据流动障碍。

（七）自然人移动方面

争取通过立法支持上合示范区放宽现代服务业高端人才从业限制，在人员出入境、外籍人才永久居留等方面实施更加开放便利的政策措施。赋予上合示范区外国人签证证件受理权，扩大外国人才申请永久居留对象范围，放宽签发长期签证和居留许可对象范围。支持建立外国人在区内工作许可制度和人才签证制度。允许具有境外职业资格的金融、建筑、规划、设计等领域符合条件的专业人才经备案后，在区内提供服务，其在境外的从业经历可视同国内从业经历。除涉及国家主权、安全外，允许境外人士在区内申请参加我国相关职业资格考试。为到区内从事商务、交流、访问等经贸活动的外国人提供更加便利的签证和停居留政策措施。制定和完善海外人才引进政策和管理办法，给予科研创新领军人才及团队等海外高层次人才办理工作许可、永久或长期居留手续“绿色通道”。探索实施外籍人员配额管理制度，为区内注册企业急需的外国人才提供更加便利的服务。

（八）土地规划建设方面

强化规划刚性约束，坚持高标规划，建设绿色生态城区。争取上级支持按照“手续更简，环节更少，成本更低，效率更高”原则，对建设业务系统进行改造重塑，将必要的后续事项与营业执照申领合并，全面优化工程建设项目审批流程。推行不动产登记“一网通办”便民服务，简化抵押程序。加强土地管理，建立集约节约用地制度、评价标准以及存量建设用地盘活处置制度。充分利用闲置土地，以出让方式取得土地使用权进行开发的土地，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的，应当在竣工前每年征收出让土地现值一定比例的土地闲置费。

（九）容错纠错与风险防范方面

通过立法的形式建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明地为敢于担当、踏实做事、勇于创新的干部撑腰鼓劲。同时，应当注重风险防范，特别是针对套取优惠政策、乱打上合组织旗号，引发不良国际影响的，要通过法律手段加以惩戒。要加强金融创新领域和房地产领域风险防控，防止发生系统性风险。

三、相关建议

上合示范区是国内唯一的与上合组织国家开展地方经贸合作的示范区，其地方立法工作不同于一般的经济开发区、自贸试验区，虽然立法的方向相对成熟，但受限于上合组织区域复杂的地缘政治、经济环境，其立法工作政治性、专业性很强，结合上合示范区实际，提出以下意见建议。

（一）加强立法前期调研论证工作。虽然上合示范区地方立法工作具有可行性，但当前上合示范区的发展也面临一定不确定性，尚处于体制机制探索、优化完善阶段，应充分做好立法工作的前期调研论证工作，在此基础上提出符合实际的立法工作安排和主体内容，防止为了立法而立法，导致不切实际的情况发生。需加强对区内企业市场主体、群众的立法诉求调研，邀请各方面代表参与上合示范区立法工作，提升立法民主性和实用性。

（二）明确上合示范区地方立法主体。建议由山东省人大及其常委会作为上合示范区立法主体。一方面，上合示范区是党中央赋予山东省、青岛市的国之重任，省委也要求集山东全省之力、青岛全市之力保障支持上合示范区建设发展，同时上合示范区承担部分省级经济管理权限，由省人大立法可以进一步提升《上合示范区条例》的法律效力、扩大其适用范围；另一方面，依据《立法法》第72条规定，设区的市仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，如青岛市立法，则存在立法效力不足问题。

（二）加强工作协同，提升立法工作专业性。上合示范区立法涉及贸易、物流、投资、法律等多个领域，需海关、外汇管理、发改、商务、司法等多个部门参与，且上合示范区所在地市青岛市为计划单列市，管理体制相对特殊，就省级事权而言，既有青岛市相关部门负责，也有山东省有关部门负责，因此建议成立省市联动的立法工作联席会议机制，由分管省领导、青岛市领导分别担任省市组长，以省商务厅、上合示范区管委、市商务局为牵头单位，在省市人大常委会指导下，会同省市有关部门组成工作组推进立法工作。

（四）突出上合示范区立法国际特色。当前上合组织区域尚未形成自贸区联盟，历次峰会的主要成果大多表现为各类倡议，围绕地方经贸合作的多边框架下的实质性法制保障较为欠缺。因此，可借助上合示范区立法工作，在上合组织及“一带一路”沿线国家相关地方充分发挥示范区制度创新的功能作用，通过上合示范区立法，充实上合组织法制内容，从而推动上合组织法治保障体系的建立以及自由贸易区网络的尽快形成。

（五）强化上合示范区立法实施保障。制定法律法规的目的是为了实施，受上合示范区的性质影响，其立法内容中方向性、引导性的表述将占一定篇幅，这些条款的实施需由省市有关部门出台相应政策性文件支撑。建议上合示范区管委会在省市人大常委会指导下，会同省、市相关职能部门制定贯彻落实上合示范区地方性法规的工作方案，明确任务分工、配套措施和时间节点，高标准推动上合示范区地方性法规落地实施。

（六）赋予上合示范区自主管理权限。通过立法提升管委会运行效率。上合示范区管委会作为上合示范区立法工作的重要参与方和示范区建设的直接管理方，对该地方性法规编制成功与否起到关键作用。鉴于当前的管理体制，上合示范区多数事权仍集中在属地政府及其相关部门，束缚了上合示范区管委会参与本区管理的积极性和主观能动性。建议通过立法，明确上合示范区管理职能，尽快实现“区内事，区内办”，不断提升区域营商环境。

参考文献：

1. 中国－上海合作组织地方经贸合作示范区建设总体方案. 中华人民共和国商务部网站, 2022年5月3日, http://images.mofcom.gov.cn/oys/201910/2019102818051570.pdf.

2. 陈俊. 我国自贸区发展中的立法保障探讨[J]. 甘肃政法学院学报, 2016(2):8.

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4. 赵玄. 自贸区法治保障的地方立法比较与思考[J]. 南都学坛：南阳师范学院人文社会科学学报, 2018, 38(1):8.

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