政府预算活动中纳税人的权利

政府预算活动中纳税人的权利

张丹妮

西北政法大学

【摘要】对国家发展影响深远的财政预算活动，决定了整个社会的发展方向和前行道路，正如意图实现良好的国家治理，与公民的私权利介入国家公权力运作密不可分，良好的预算治理，与纳税人的参与也息息相关。财政预算的纳税人参与权以纳税人视角为出发点，探讨如何保障纳税人的财政预算监督权，我国目前的法律规范规定的较为笼统，不够详细具体而成体系。本文拟对纳税人预算参与权的内涵及意义进行介绍，说明其存在的问题并提出相应解决对策：应进一步建立、完善和细化财政预算法律法规和配套制度，建立健全相应的职能机构，改变政府预算管理理念，提升纳税人预算参与能力，构建纳税人预算参与权实现的救济途径。

【关键词】纳税人 政府预算 预算参与权

纳税人预算参与权是指纳税人通过参与预算对政府支配利用公共资源的过程进行监督的权利，其行使有助于发挥基层民主效应，加强对预算的监督，提高地方治理绩效。在公共预算中吸收社会公众参与预算编制、决策、执行、监督等环节，从而实现财政资源公平、合理、有效率的配置，是目前世界很多国家都在尝试的一种地方治理形式，在一定程度上转变了政府的执政理念，提高了预算的透明度，改进了预算工作的方式方法，减少了权力滥用、资源配置不公、贪污腐败等现象，增强了社会公众对政府财政工作的满意度，我国现行法律对纳税人预算参与权的保障存在严重不足，纳税人参与预算过程仍然很有限。

一、纳税人预算参与权的内涵

纳税人是指税法规定的负有纳税义务、直接向政府缴纳税款的自然人和法人，在权利目的上，纳税人预算参与权旨在实现纳税人的用税监督诉求。税收征收与税收使用具有内在的密切联系，纳税人作为税收贡献者不应只是消极地防御国家不当征收，还应当参与到用税过程中对政府支配利用公共资源的行为实施监督。对纳税人而言，赋予其预算参与权意味着纳税人获得一种在之前状态下所不具有的法律能力，使其法律人格的行动空间从税收征收向税收使用扩展，进而有机会监督用税过程；对预算权力主体而言，则意味着应当将支配利用公共资源的预算运行过程向贡献公共资源的纳税人开放，促使有不同偏好和诉求的纳税人对预算事务产生一定影响。纳税人预算参与权是指纳税人遵照相关程序，参与公共预算事务，合法表达意见和诉求，并对预算进行监督的一种基本政治权利和经济权利。^①纳税人预算参与权的权利主体是一国内的纳税人，义务主体是政府。纳税人预算参与权在性质上具有较强的公权属性，与选举权和被选举权等公民政治权利相类似。其范围比较广泛，包括知情权、提案权、表达权、表决权质询权、监督权等，具体到各个阶段，体现为以下参与权：

1.预算编制参与权。在政府进行预算编制时，纳税人在预算信息公开透明、知情权得以充分实现的前提下，有权参与到对预算资金项目设定、资金配置和使用等的讨论中去，防止出现权力滥用、项目选择不合理、资金错配、资源浪费等不合理情形。

2. 预算审批参与权。在人大审查预算草案并批准之前，纳税人有权参加听证会，参与到对草案审议的讨论或辩论中去，充分发表自己的观点，并可提出对某些预算项目的质疑。

3. 预算执行参与权。预算执行不只是一个技术性和管理性的问题，它还是整个预算过程的关键。纳税人参与预算执行过程的监督，能够防止预算执行部门随意调整或挪用早已确定的预算资金，使预算方案在执行中不走样、不变形。

4. 预算绩效评估参与权。预算执行部门是否严格按照方案使用资金，是否有违规使用或随意改变用途、金额等情形，执行效果是否令社会满意，需要通过预算绩效评估来检验。

二、纳税人预算参与权的问题

1、纳税人参与预算普遍依赖于地方政府，缺乏制度性的法律依据。在各地进行的参与式预算改革试验中，无论是纳税人对预算的直接参与，还是通过权力机关所进行的间接参与，其参与的组织与策划基本上都是在当地政府或权威机构的倡导和支持下进行的，存在“政府主导”的明显倾向，甚至出现政府主要领导更迭相关改革停滞的现象。

2、纳税人参与预算困难，预算的编制粗陋，不够公开透明，专业性太强。我国政府的预算编制十分粗陋，许多都是编制到类款一级，能够编制到项目一级的还是少数，相较于西方国家动辄几百页的预算案，我国政府的许多预算案都还只是草草几页，能反映的问题十分有限，一些数据更是无从发现，如长期以来大家呼声比较高的三公经费问题，在一些部门预算中仍无从查找，相关的预算说明也比较有限编制机构和执行机构同为财政部，使得财政资金的使用缺少有效约束。 3、纳税人参与预算被动多，主动少，能力有限，缺乏对纳税人预算参与权的救济途径。我国传统人文背景导致民主自治传统的缺失，除此之外，还有两个原因，一是民众的参与能力有限。我国政府的预算活动长期以来脱离群众，预算被想当然地认为是政府职责范围内的事情，与民众无关，民众很少关注政府的预算问题。政府对民众进行预算宣传的力度太弱，结果是民众缺乏相关的预算背景知识，不了解政府预算，看不懂政府预算，即便参与也只是局限于对单个项目的参与，影响非常小。二是民众对政府的不信任。我国在预算领域的强政府，弱民众，使得民众对预算编制、审查提出的一些意见和建议不能得到及时的反馈和回应，甚至最终的预算决策权仍留存于政府部门内部，民众的参与积极性自然会受到很大影响，参与似乎是可有可无之事，不参与也罢。

三、纳税人预算参与权问题的对策

1、改变政府预算管理理念，确立现代化的公共预算理念，建立和完善纳税人预算参与权实现的相关制度规范。尽管新《预算法》最终明确了预算对政府的控权功能，确立了现代化公共财政理念，但在实践中要真正实现这一转变还有很长的路要走，要依赖于政治宣传，还要依懒于政府理念转换的决心与恒心，我国纳税人的参与式预算改革要想走得更远更久，政府的预算理念转变起着决定性的作用。国家应通过从预算的编制、审议，到预算的执行、绩效评价等有机联系的各阶段的运行，兼顾资源优化分配与权力合理配置、融合程序机制和实体机制，最终达善治的目标。我们可以借鉴预算发达国家的制度经验，总结我国本土的地方性实践经验，如延长预算草案编制时间，以听证协商会议、网络公开讨论、公益项目竞标等方式使公民能够参与预算草案的编制、审查等环节，拓宽行政诉讼原告资格，监督政府的预算滥权行为，通过一定形式的民意调查让纳税人参与预算绩效考察等。

2、保证预算的公开性与可读性。一方面是增强税收信息透明度，保障纳税人的知情权。纳税人的知情权是纳税人有效参与的先决条件。另一方面，各个公权力机关要积极主动开辟纳税人参与的路径，提供更多的参与渠道，税务机关要增强税收事项的信息透明度。目前预算公开的程度还不够，尤其是预算编制还比较粗陋，公开的预算案尚不能反映纳税人较为关心的问题，相关的预算说明还不够清晰，公开的方式还可以进一步拓展，如印发政府预算宣传册，网络公开政府各年度预决，构建专门的预算公开平台，对纳税人进行答疑解惑等。

3、提升纳税人预算参与能力，提高纳税人预算参与积极性，构建纳税人预算参与权实现的救济途径。通过广泛建立纳税人协会等组织、大力发展税务代理和税务咨询业务，来弥补纳税人作为个体在寻求救济时能力的薄弱，以外化型的权利救济机制来提升公民的参与能力。可以建立纳税人诉讼制度以赋予纳税人参与预算编制的权利。纳税人诉讼，是指公民以纳税人的身份就税款的征收、减免以及使用问题向法院提起的行政诉讼。它是纳税人监督政府合理征收、使用税款的司法手段。这一制度现在为美国、英国、日本等国普遍接受。建立纳税人诉讼制度可以使得纳税人的权利渗透到整个预算的过程之中，这一制度的建立使得纳税人的权利不仅仅局限于在税款的征收减免方面拥有权利，而扩大到参与和监督税款的使用，以此提升纳税人的主体地位。相对独立的司法救济机制对保障纳税人预算参与权至关重要，设置明确的司法救济机制，可以在政府预算违法违规行为发生时，强制其承担法律律责任，促使其更正违法违规行为或对因违法违规行为对公众造成的损害进行赔偿。^②

参考文献：

[1] 李凡. 中国参与式预算:观点与实践[G]. 北京:世界与中国研究所，2016.

[2] 江必新,肖国平. 论公民的预算参与权及其实现[J].湖南大学学报（社会科学版），2012（3）.

1.参见陈治：《地方预算参与的法治进路》，《法学研究》2017 年第 5期，第 54 页

2.王晓慧.公共财政模式下我国公民的预算参与权实现[J]河南师范大学学报（哲学社会科学版）,2016（5）.

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