城市建设用地审批程序改进策略研究

城市建设用地审批程序改进策略研究

唐雪香

柳州市柳江区自然资源局

【摘要】当前我国应用的城市建设用地审批流程及制度相对滞后，在社会经济快速发展的背景下，该审批程序在具体的实践中应用增加了很多审批环节而导致效率低下，此外还有职能交叉和审批周期较长等问题，对其加以改进，提高审批效率是重中之重。本文对此展开分析，总结有效的改进措施，以供参考。

【关键词】城市建设用地；审批程序；改进措施

    在我国当前应用的土地审批制度中，最初的法律依据为《土地管理法》，联系了土地用途管制的核心内容，并强调将农用地转为建设用地，形成征收农民集体所有土地为主的审批制度。在制度实施以来，执行的程序逐渐固定下来，但从具体的实践情况来看，依旧存在很多问题，有很多需要进行改进的地方。自党的十一届三中全会以来，我国基本形成了适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系，行政审批制度改革不断推进。但同时，现行行政体制仍存在许多不适应新形势新任务要求的地方，尤其是近十年间，各地加快经济发展，城市建设如火如荼，城镇化尤其是城乡统筹发展使用地需求达到历史高点，与此形成鲜明反

差的是现行城市用地审批方式和效率不能适应这种需要，不仅制约了建设进度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地资源严重浪费现象和土地审批领域的腐败问题。党的十八大提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，在土地审批领域实践简政放权，推进政府职能转变，科学界定政府职能是深化行政管理体制改革不可或缺的组成部分。在当前的研究中，针对土地行政审批制度的研究还比较少，直接对审批流程开展的研究更少，这需要引起高度的重视。

1.我国城市建设用地审批的基本框架分析

    纵观我国土地管理法的修订改进过程，其经历了一定的时期，比如上世纪末对《中华人民共和国土地管理法》进行第二次修订中，就将土地管理方法从分级限额审批制度改为土地用途管制制度，上收审批权[1]。而后又发布《建设用地审查批报管理办法》，出台《报国务院审批的建设用地审查办法》等文件，确定现代城市建设用地审批制度的基本框架，并对城市建设用地审批的范围与权限作了新的决定与说明。进入21世纪后，国土资源先后发布《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于进一步简化规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》、《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》等一系列文件，规范了征地方案，明确了报批权限和范围，简化了报批材料，强调做好安置补偿工作等，使建设用地审批工作逐步走上规范化轨道。随后国土资源部陆续发布了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》等文件，按照权责一致的原则，对报国务院审批的城市建设用地审批方式进行了调整。这些文件形成了我国现行城市建设用地审批流程的主体框架，为保护耕地和满足经济建设对土地的重大需求提供了保障，但是并没有真正解决土地审批流程繁复冗余，职能交叉等问题，更没有遏制住地方政府违规操作，“土地腐败”越发严重。直到2012年，国土资源部先后发布《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》、《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》、《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》等。国土资源部耕地保护司牵头开展试

点，试图构建部省联动新机制，进一步深化土地审批制度改革。时至今日，报国务院批准农用地转用和土地征收的城市建设用地审查报批工作不断改进，比如将分批次报批方式调整为年度省级汇总后一次性报批，还有就是按照“国家批规模、控结构，地方审项目、落用地”的原则，推进报国务院批准城市建设用地审批制度改革。但不可否认，依旧存在一些问题[2]。

2.城市建设用地审批程序存在的问题

    现行的新增建设用地审批制度从用地申请到取得土地使用权，要经过用地预审、农地转用、行政审批和依规供地四个环节。从实践情况看，建设用地审批报批环节过多，程序复杂，审批部门职能交叉，重复审查，导致审批周期过长，效率低下是公认的问题。

2.1审批环节较多，职能交叉，周期较长

    用地审批涉及县、市、省、国务院四级政府，需按照法定审批权限，从县级国土资源部门和同级人民政府向上逐级审查、报批，直至省级或国务院国土资源部门或同级政府审查批准。由于审批权限主要集中在国务院和省级人民政府，审批层级越高，审批环节越多、周期越长。每级政府审批涉及林业、水利、环保、消防、市政、社保、税务等部门，要征求相关部门意见，且经常出现搭车审批。国土资源系统内部则有多个内设机构参与审查，不少审批内容存在重复审查、反复把关问题。以上情况叠加导致审批效率低下，审批时间少则几个月，多则一、二年，任何一个环节耽搁都会影响进度。按照现行供地程序，建设用地自审批至完成供地，大约需花费17~25个月的时间，即需要2年左右的时间。漫长的建设用地审批过程影响了工程建设的工期，尤其是给施工期较短的北方地区带来严重不便。一些建设单位急于开工，造成“未批先用”等违法违规行为大量发生

[3]。

2.2审批的计划性与项目实际需求脱节

    按照规定，每年的城市建设用地在年初一次性报批，必须预先确定用地规模、区位和用途，将一年的用地一次性落实到具体地块上，批准的用地不允许随意变更。但是由于报批程序复杂，周期很长，一些地方为了保证工程进度和工期要求采取“灵活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府为了确保得到用地指标，人为调整用地规模空间区位，或者为了赶时间，没有对申报用地进行充分论证，预估用地的区位、用途、规模存在不确定性，最终导致所需土地与所批土地有偏差，无法按照原批准的用途和区位实施；三是一些地方政府为了争取用地供应的主动权，增加财政收入，故意“多报”。四是由于项目和城市规划调整等原因，获批用地一时难以按照计划安排建设，导致“批而未用”、土地闲置。由此可见，现行审批的计划性、指标性与用地报批方式不相适应，导致城市亟需用地指标和计划指标不能充分利用的矛盾突出。

2.3建设项目用地预审制度缺乏权威性

    用地预审是一种前置审批，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。建设用地预审的有效期为两年，有些地方在预审通过后又进行用地调整，甚至在施工过程中自行修改规划，导致用地预审形同虚置。

2.4缺乏有效的监管

    当前，国土资源系统大量时间和精力用于具体用地事项审查，对审批后土地的使用情况缺乏有效监管手段，仍然运用听汇报、搞检查等传统形式，上下级之间、职能部门之间没有形成有效联动，没有建立起共同的监管机制，监管效率低，效果差，看上去层层把关，程序严格，结果却不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尴尬局面。当前土地领域违法违规现象频生，与批后监管乏力有重要关系。

3.城市建设用地审批程序改进策略

3.1从法律层面完善建设用地审批制度

    吸取建设用地审批运行中的意见建议，及时总结审批工作改革试点经验，全面评估现行用地审批制度，以简政放权、权责一致、提高效率、保障民生为原则修改《土地管理法》及配套法规，研究完善城市建设用地审批制度，优化城市建设用地审批流程。一是明确事权，合理划分审批权限，构建共同责任机制。建议适当下放中央政府审批的权限，国务院只审批关系到国家安全、国计民生的重大建设项目的农用地转用和土地征收审批，将其他审批权下放给省级政府，中央政府做好对地方审批项目的备案审查和核查工作。在已确定的省管县试点省，可由县（市）政府直接向省政府申请，并报市（地）政府备案，减少政府转报程序。地方政府部门间，归并审查项目，减少搭车审批。国土系统内部进一步规范、调整审批职责，取消职能交叉项目。二是在法律中进一步明确批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的具体处理措施。

3.2科学设置审批程序，优化报批材料

    首先，明确建设用地预审法律地位。缩小用地预审范畴，对占用原符合土地利用总体规划的“建设用地”“建设留用地”可以不实行预审；将部分审批阶段审核事项，如涉及环保、地灾，占用林地、草地等项目前移至预审阶段；做好预审与项目审批的衔接工作，充分发挥预审的前置把关作用；严格执行用地预审在线备案制度；对通过预审和立项确认的项目不再重复征求意见。其次，优化审批程序，精简报批材料。适当压缩程序性环节，设定严格的各层级审批时限，提高审批效率。设置一定的授权范围，在范围内，地方政府可以委托同级国土部门直接审批土地，并报上级政府备案。探讨差别化用地审批政策，对控制工期的单体工程先行用地属于国家重点基础设施建设的，可由省级部门给予许可，并报国土资源部备案。

同时根据地方实际需求，将全年报批次数适当增加至2~3次[4]。

3.3总结“征转分离”的经验

    “征转分离”即先征后转，是指根据对当年建设用地的总体规划，先统一征地，而后再根据建设用地实际需求量，分批将农用地、未利用地转用为国有建设用地的集体土地征收模式。在一些地区实行的“征转分离”试点工作积累了丰富经验，有必要总结完善，通过适当的分离模式下放审批权，减少中央一级的工作量。

3.4强化批后监管，建立审批责任追究机制

    改进审批工作，优化审批程序不意味着要放松监管，反而需要在一些领域加强。目前，国土资源部在用地审批改革上的指导思想是“入口适当从简，出口加强监管”。在优化审批程序，缩短审批周期同时，要加强项目用地的批后监管和跟踪服务，防止和减少违法批地占地和闲置浪费土地。一是要建立批后反馈系统，要求地方政府将征地报批后的有关情况实时报备；二是国土资源系统有关部门要建立定期评估系统，对城市用地组织实施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情况进行督察和核实评估，形成城市用地年度评估意见。评估结果与下一年度城市新增用地规模挂钩。三是发挥国家土地督察系统作用，根据需要，经常性实地监测了解已批建设用使用情况。

3.5推进信息化建设和廉政建设

    充分运用国土资源“一张图”和综合监管平台，对城市用地情况实施动态监控；尽快实现国家、省、市（地）、县（市）国土部门的建设用地电子远程报批；通过信息电子化实现报批程序标准化、细化、量化，审批职能实现内部纪检监督和网上社会监督检查双重制约，打造公开透明的“阳光政务”，从制度上遏制审批腐败和行政不作为。

4.结束语

    综上所述，当前我国城市建设用地审批程序还存在一些问题，这需要相关部门及管理人员引起高度重视，结合实际需求加以完善，才能提高城市建设用地审批程序的效率。

【参考文献】

[1]朱兆伟.建设项目前期手续办理流程及对策分析[J].住宅与房地产,2019,11(4):151.

[2]毕琳琳.集体经营性建设用地使用权流转市场规制研究[J].农业经济,2019,2(11):91-92.

[3]徐可.农村经济经营性建设用地入市流转中区块链技术应用分析[J].时代农机,2020,47(1):6-8.

[4]张晖.建设用地审批制度改革的思考[J].产业论坛,2021,11(9):123-124.