县级国土空间规划编制要点研究

县级国土空间规划编制要点研究

陶辉

香格里拉市自然资源局 云南 香格里拉 674400

摘要：国土空间规划是新时代背景下的一项基础性规划工作，随着机构改革的深入以及国土空间体系重构，规划管理工作也变得愈发复杂，难度明显提高。基于此，本文根据实际情况，对县级国土空间规划编制要点展开分析，首先对各类规划现状进行分析，在此基础上提出了规划编制的主要措施，以提高规划编制水平。

关键词：县级；国土空间规划；编制；要点

引言

  国土空间规划主要指在相应的区域范围内，从时间、空间层面对国土空间进行开发、安排及保护等措施，其类型丰富，具体包括总体、详细及专项规划，涵盖全国、省级、市级、县级与乡镇五级。国土空间规划未正式开展前，不同类型的空间规划范畴相同，管理政策难以得到有效落实。党的十九大后，对相关职责进行进一步明确，规划重叠等问题得到了有限解决，对于推动各区域稳定发展具有积极作用。县域层面具有一定的代表性，需要全面落实上级规划要求，全面实施项目方案，同时向下充分发挥指导作用。本文对县级国土空间规划编制要点展开分析。

1. 国土空间各类规划的现状

  多种类型空间规划国土空间用途管理以及发展起到推动作用，能够提高空间资源的管理水平，但是仍有所不足。

  首先，对土地规划而言，该项工作在管理体系的基础上展开，具有较高的效率，具备多样化监控手段，同时具备完善的信息化平台，建立畅通的信息资源体系；构建健全的规划体系。但是实施过程中仍存在一定的问题，如规划内容与管理要素过于单一、不具备空间战略引导；技术路线以保护为主，和目前高速发展的城镇化趋势不符；同时对城乡人均环境差异性、精细化的建设与管理存在考虑不全面的问题。

  其次，现如今城乡规划具备完善的体系，有助于提高城镇化建设水平，但是实际实施阶段仍存在一定的问题，例如全域资源管控有所不足，管理方式相对单一；强制性内容难以得到有效落实，刚性明显欠缺，因此难以采取有效的方式对城市用地无序扩张进行控制；针对乡村地区及其他区域未建立完善的管控机制。

  最后，在大区域范围内，通过主体功能区规划对国土空间进行划分，开发类型主要为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发，对各区域的发展提供有效指导，但是因为划分区域的规模较大，存在粗放化特征，管理措施较为模糊，难以对地方发展提供有效的指导。

2. 对县级国土空间规划的思考

  国土空间规划作为一种新型规划类型，尚未建立完善的规范与标准，关于县级国土空间规划的编制，国务院于2015年出台《生态文明体制改革总体方案》，其中明确提到：加强对空间治理及空间结构优化的重视，建立完善的空间规划体系，全面解决目前空间规划过程中存在的问题，如职责重合、规划重叠等。因此对县级国土空间规划而言，需要全面落实相关战略要求，严格遵守相关技术规范，根据地域特点制定科学合理的规划方案。

2.1明确空间发展战略目标

  充分发挥国土空间总体规划的引导和管控作用，进一步推动国土空间的安全、宜居、绿色、协调、稳定发展。首先，围绕“两个一百年”奋斗目标，贯彻落实重大战略，落实国家“一带一路”、长江经济带、泛珠江三角洲经济带、新一轮西部大开发和国家对云南发展的“三个定位”等重大战略部署，结合州（市）区位、发展阶段和特点，结合存在问题和未来发展趋势，落实上位规划部署，有效衔接国民经济及社会发展规划，明确发展目标，制定空间开发保护战略。其次，严格遵守上位规划的约束性指标要求，根据各地社会经济发展现状，确定州（市）国土空间开发保护的量化指标。

2.2县级国土空间规划的工作重点

  对市级国土空间规划工作来说，首先，在宏观层面上，建立全市域的“双评价”模式，建立市域国土空间开发保护战略与格局，明确各县自然资源及建设用地核心指标分配情况，在这一基础上确定市域的“三区三线”，之后实现规划城区用地功能布局、山水林田湖草等资源布局、市域基础设施廊道规划以及相关支撑体系空间布局的统筹规划。对市级规划而言，需要做好对县级规划的结构性引导，统筹相关指标。编制国土空间规划的过程中，需要确保上级要求的有效落实，重点在于指标要求、省市域国土空间开发保护格局以及县域“三区三线”完善的落实[1]。在开展阶段，以重大行动方案为基础，例如用地功能布局、资源布局等内容，由上至下地反馈指标落实问题。在上下联动的作用下，建立城乡统筹发展模式，致力于社会、经济与空间的共同发展，将土地利用作为核心进行体系的编制，构建全新的国土空间。例如迪庆州香格里拉市确定开展14个专题研究课题，并着手开展“双评估工作”及永久基本农田试划工作，做好生态保护红线评估工作。

2.3国土空间规划的核心“多规合一”

  关于“多规合一”，目前得到了诸多地区的实践，2019年国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，对国土空间规划的体系、要求、框架、编制要求、监管等内容进行明确，为建立完善的规划体系提供重要的指导。工作初期，“多规合一”空间规划探索的过程中，其重点内容在于《土地管理法》与《城乡规划法》的统一协调，充分结合土规与城规特点，在编制县级国土规划空间时通过国土政策与城乡规划技术实现两规融合。迪庆州香格里拉市准确把握国土空间规划编制工作的核心要求，落实规划服从服务国家发展战略、“多规合一”和国土空间规划作为其他专项规划基础和前置的要求，全面加快规划编制工作。

2.4完善区域协调格局

  根据省委省政府及上位规划对本区域提出的协同发展要求，加强对生态环境保护的重视，构建完善基础设施，实现互联互通，同时加强公共服务设施的建设，制定完善的区域协调发展措施。积极推动区域交通一体化，充分发挥交通对区域格局的引导作用，致力于解决区域协同相关问题，如资源、生态环境、基础设施、公共服务设施等。保证县城、特色镇等节点城镇作用得到有效发挥，建立和谐的协调发展格局。

  建立与周边行政区域在自然资源保护利用、生态环境治理、跨区域基础设施廊道等方面的协调措施，以及在产业导向、城镇布局、交通市政等重要基础设施方面的协同方案，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，避免城市无序蔓延；提出与战略目标相匹配的区域协调发展格局、优化建议和政策措施。

2.5切换转变“发展≠规模扩张”的空间发展旧模式

近些年来，我国城镇化发展迅速，其主要特征表现在城镇规模的持续化增加，同时在这一形势下城市人口的规模也变得越来越大。现如今，城镇化的发展已经进入全新的存量阶段，仅仅依靠传统的资本运营模式以及规划建设模式难以满足发展建设要求。对国土空间规划来说，在未来城市发展阶段，不但需要加强对城市规模扩张的重视，同时需要深入研究存量空间，将其作为城市社会与经济融合发展，互相促进的主要载体，实现对空间的有效优化与改造。所以未来发展阶段，城市管理部门需要更新发展理念，以辩证的角度分析发展问题，不但使城市规模有序扩展，同时也具备内部的优质提升。

3. 结语

  综上所述，县级国土空间规划是国土空间规划战略体系的重要组成部分，需要加强对规划编制工作的重视，更新发展理念，紧跟时代发展步伐，结合实际情况，全面解决相关问题，推动县域国土编制的高效开展。

参考文献：

[1] 王明田,高宜程. 地级市市区国土空间规划编制探索[J]. 城市发展研究,2020,27(8):1-5,12.

[2] 张小东,韩昊英,陈宇. 国土空间规划编制视角下的国土空间用途管制体系研究[J]. 上海国土资源,2021,42(1):68-73.