国土空间详细规划编制技术路线构建

国土空间详细规划编制技术路线构建

张景豪

东莞水乡特色发展经济区规划和土地测绘中心  广东东莞  523000

摘要：详细的国土规划是新的国土规划体系的重要组成部分，也是保护国土发展的重要法律依据。当前，国家各级国土空间规划有序实施，建立科学有效的转移机制，实现整体规划向精细规划、高效转移，是保证规划权威性和实施的重要手段。文章总结了详细规划编制技术的主要问题，提出了基于详细规划编制的技术路线。

关键词：国土空间规划；详细规划；规划传导

引言

作为体制改革的一部分，空间规划体系的重建对城市规划管理提出了重大挑战。建立分级制度、分类审批，在规范教育中发挥重要作用，严格落实从上到下规划的控制要求，加强对城市建设的灵活监管，更好地促进城市的良性发展。详细规划是空间规划体系中的一个重要层次，是实施空间总体规划和实施导向管理的重要环节。详细规划是对特定土地使用和开发建设强度的实施机制。它是开展土地和空间开发保护、土地和空间使用管理、城乡建设项目规划许可证审批和颁发、各类建设项目实现活动的法律依据。是维护公共利益、协调多方利益的重要平台，是完善城市治理体系的重要起点。

一、当前控规编制中存在的问题

（一）控规的公共属性难以得到合理的管控

城市规划较于其他有利可图的整体设计细分领域，它具备公共秩序的属性。它是省市政府管理城市、指引城市规划的关键决断手段。然而，规划控制单元无法从城市管理的角度更好地考虑公共利益，因为城市发展的决策过程非常理想化，缺乏适用性和客观性。城市管理者重视审批而非研究，不能更好地利用技术手段解决好城市各种问题，致使发展规划管理工作与规划编制不匹配。

（二）控规的编制体系难以适应多元化的利益需求

作为一项法律规划，调控一旦获得批准就难以改变，或面临复杂而漫长的适应程序，城市发展不确定，城市建设难以预测。特别是在老城区，土地所有权的使用有许多利益相关者。现有的控制系统缺乏一定的灵活性和功能性，灵活性较差，刚性较大，难以适应当前复杂的城市建筑环境。缺乏有科学依据和前瞻性的监管措施，加上城市发展的不确定性，使得监管条例难以适应市场的多样化需求。

（三）控规的编制技术难以适应信息化的社会

与土地用途规划比较，规划管制方面的资料交流较少。大多数城市都没有统一的规划平台和数据库，也没有统一的基础数据存储标准。制订监测计划在很大程度上依赖工作经验，大大增加了重复，严重影响了工作效率。在多方面匹配的情况下，控制和规范数据处理的主要任务越来越多，编写数据处理的技术手段需要更新。它不能局限于使用传统的图形程序，如CAD和PS。控制和法规编制内容需要整合多合规和法规的多方面监管准备内容必须结合不同的合规性和监管要求，不能局限于依靠主观经验和宏观设计。

二、控规编制体系构建初探

（一）分层编制，总量控制与定量分解兼顾

在“五级三类”国土空间规划体系下，解决各级国土空间衔接的问题，明确规划体系中的位置，探索如何更好地运用技术手段，从接受上方规划的指导思想和内容，这种规划必须以解决问题为中心。在制订规例时，应采用分层研究的管理系统，该系统可分为两层，逐层推进，逐层详细，全面覆盖。根据示范条例，重点是对最终结果的控制，主要是提供公共产品、基础设施、区域控制、灵活的土地管理，作为控制的一部分，综合考虑当前城市发展的权利和需要，以及指导特定土地的规划和建设。这样一个刚性与弹性相结合的层次体系，提供了宏观规划与实施的有效衔接，促进了土地资源的更广泛利用和每寸国土空间的规划。

（二）分类审批，刚性与弹性兼顾

单元控制规划分为“法律规划”和“管理规划”，重点实施上层规划的强制性内容，包括单元功能定位、六条线的划分和控制、总体建设能力以及确定与公共利益相关的地域兼容规则、管控方式等内容，以确保公共福利结构的正确实施，更好地实现公共利益。法定规划是城乡管理的主要依据；结果按照《城乡规划法》规定的法律程序审批，不得随意修改，以确保法规的权威性和严肃性，加强对土地和空间总量的控制。管理规划是城市管理的重要组成部分。管理规划的控制内容主要包括区域边界、区域性质、控制指标、开发强度、建筑后退、开放方向、建筑高度限制等。是指导具体开发建设和管理规划的直接参考。

（三）建章立制，加快推进国土空间规划信息化平台建设

目前，随着我国计算机化的快速发展，空间规划计算机化平台正在建设中。监管控制是多重合规的重要内容。下一步要依托大数据，不断加强规划编制与管理的电脑化集成。将基本规划数据归档，领导控制法规的编制和管理，及时将批准的控制法规纳入信息平台，促进了规划管理效率的提高，实现了控制法规数据信息的标准化。目前，编制空间和空间规划的计算机化平台缺乏相应的制度体系。加快编制一套控制规划和数据平台标准文件和管理办法，使控制规划和电脑化管理有章可循，确保电脑化平台有序运行。

（四）分级落实上下管控，积极响应地方发展诉求

从“管理”到“治理”的详细规划需要注意上下控制的实施与对当地发展的响应之间的协调关系。一是实现分级上下控制。 详细计划已从 Plot 更改为 Unit + Plot。 一是确定“详细规划单元”的重点特点、发展实力、公共结构等战略性和本质性内容。 接下来，“详细规划地块”需要在单位内部进行拆分，进一步落实和完善管理要求。基于遵守相关法规整个装置应协调单个地块的管理和控制要求。第二，积极响应当地发展。通过研究不同主体的开发建设需求，我们可以打开供需双方之间的“盲区”，在确保公共利益底线的同时，回应市场主体多样化的发展要求。其次，应该有灵活发展的空间：通过实线控制、指数控制、虚线控制、空白控制和点控制等刚性-弹性组合的控制方法，应该有未来发展的不确定性空间。

（五）探索多元协同机制，提升空间治理效力

作为国土和空间治理的法律技术文件，详细规划不仅要关注法律体系的制度要求，强化规划的法律地位，还要关注政府、开发商和公众等多方主体协同参与的治理机制，帮助空间治理能力现代化：①加强规划适应和管理。从“底线”和“原则”的角度界定详细规划的修改，规范详细规划的局部适应和技术修改。② 明确完善法律程序。一方面，通过城乡规划体系（空间规划）审查委员会，提高规划详细审查的科学性；另一方面，我们应该鼓励公众和利益相关团体参与整个过程，并提高适应过程中决策过程的透明度。③ 构建多利益协同治理平台。通过全球陆地和空间信息管理系统，构建协调政府和市场等多个参与者利益的平台，探索利益相关者的表达和协调机制，提高空间治理的有效性。

结语

随着城市管理体系和管理能力的不断完善和完善，详细的国土规划必须随着时间的推移而完善。只有根据领土规划系统内可靠的数据传输机制制定详细的计划，才能更有效地与领土发展的保护要求相互作用；技术性规划方式按照国土规划体系转移要求，在综合治理体系下，深化自然资源强化、环境保护、城市建设等领域的衔接，确保城市建设有序推进，促进有效的土地管理.

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