兵团第三批国家投资土地整理项目绩效评价报告

兵团第三批国家投资土地整理项目绩效评价报告

许晨

兵团自然资源国土整治土地中心   新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市   830000

2009至2011年，兵团实施了43个国家投资土地开发整理项目。根据《关于印发〈新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法的通知》（财建〔2012〕151号）提出的“各级财政、国土部门要建立健全新增费使用管理的绩效评价制度，逐步完善绩效考评工作”的要求，2013年兵团国土资源局对这批项目开展了绩效评价，客观反映项目实施的成绩、经验和存在问题，及进一步改进土地整治工作的建议，为后续高标准基本农田项目绩效评价奠定了基础。

一、兵团第三批项目绩效评价基本情况

兵团第三批项目绩效评价，在国土资源部土地整治中心的指导下，结合兵团实际，通过前期准备、指标体系构建、资料收集、分析评价、成果汇总和评审验收，历时了六个阶段。经过验收后专家组认为该项工作定位准确，成果内容全面，系统分析了项目的成效和绩效，较好体现了兵团特色，为全国的高标准基本农田建设绩效评价工作发挥了示范作用，研究成果具有一定的借鉴意义。

二、兵团项目绩效评价工作特点

（一）项目数量多，工作规模大。兵团第三批项目绩效评价工作在部土地整治中心工作研究基础上，结合了兵团实际，评价项目数量，面积规模等在全国属首次大规模开展的绩效评价实践。

（二）指标体系凸显特点。坚持从兵团实际出发，结合项目特点，进行了绩效和成效的指标体系构建，删减了整治前后户均田块数量、农田防涝面积等指标；调整了粮食产能、新增农田灌溉面积等指标；增设了棉花产量、季节性吸纳少数民族就业人数、稳定承包职工人数、团场增效等指标。通过调整、增减指标，凸显了兵团土地整理项目的特色。

（三）评价方法类型广。绩效评价从项目区域、环境、团场类型等特点出发，分类分析了边境团场、贫困团场、示范团场、极端干旱缺水团场、天山北坡经济带团场等不同类型项目效益，结合设立特色指标对项目特有的政治效益进行了定性评价，表述了项目在稳人聚人、拴心留人、推动和谐社会发展、共守边疆等方面的贡献。

（四）项目管理业务能力提升。项目调研、档案查阅、现场勘查、业务培训、问题分析等工作，使兵团土地整治项目管理人员业务能力有所提升。

（五）绩效评价业务水平增强。通过第三批项目绩效评价工作，丰富了业务人员的绩效评价知识，为后续高标准基本农田项目的绩效评价工作奠定了基础。

三、兵团项目绩效评价工作成果

（一）兵团第三批项目成效分析。

第三批项目建设总规模77144.43公顷，建设投资12.9亿元，增加了耕地面积，提高了耕地质量及土地利用率，改善了农业生产条件，提高了作物单产，增强农业综合生产能力，促进职工增收和团场增效，推动了团场农业发展和屯垦戍边新型团场的建设，增强了兵团屯垦戍边的能力。总之，第三批项目的经济效益、社会效益、生态效益效益明显。

1．增加有效耕地面积，确保耕地保护扎实推进。第三批项目经过土地整治，新增耕地8749.21公顷，新增耕地率11.35%，承包职工人均耕地由1.594公顷增加到1.827公顷，增长14.55%。通过路、林、渠滴灌系统的配套建设，项目区耕地质量明显提高，有效推动高标准基本农田建设。

2．提高土地利用效率，优化土地利用结构。第三批项目中， 9138.69公顷的未利用地及废弃地转变为耕地、林地或其他用地，土地利用率提高11.83%。同时，还优化了土地利用结构，为调整农业产业结构，实现团场增效和职工增收，推动新型团场的建设，增强了区域的资源环境承载力和可持续发展能力。

3．推进现代农业建设，发挥示范引领作用。第三批项目共完成平整土地19205.39公顷，土石方1644.93万立方米；完成灌、排渠（管）道工程量7236.38千米，灌溉与排水渠道砌护量1093千米，灌溉管道6199.2千米；修建机井931口，泵房836座，架设电力线511.67千米；完成田间道925.36千米，生产路432.25千米，栽种农田防护林730.19万株。农业生产条件明显改善，基本形成田成方、渠成网、路相通、林成行格局，更加适合机械化作业，抵御旱灾、风灾能力显著提高，推动了农业现代化和现代农业示范区建设。

4．提高作物单产总产，增加经济社会效益。通过土地整治，辅之以测土配方施肥、土壤改良、先进耕种技术，农作物产量明显上升。皮棉单产为2295千克/公顷，增加了5.96%；小麦单产6538千克/公顷，增产9.13%；玉米单产9827千克/公顷，增产17.64%。

5．推动特色农业发展，服务兵团三化建设。第三批项目中，棉花、枸杞、大枣、油葵特色作物由47471.35公顷增加到54714.93公顷，占项目区总面积的比例由61.6%提高至71%。农业生产规模特别是特色农业的扩大，直接了推动团场经济发展，也为纺织业基地、绿色食品基地提供了耕地保障。

6．降低生产成本，促进职工增收团场增效。

项目总受益人数98720人，稳定承包职工37701人，职工人均增收4141元，比项目实施前增加21.03%；其中24个贫困团场项目受益人数47714人，稳定承包职工20196人，职均增收3775元，增收21.32%，有效推动了少数民族聚居团场经济发展和职工生活水平的提高。

7．增强屯垦戍边能力，维护新疆安全稳定。项目区改善了职工生产生活条件，减轻了职工劳动强度，增强了团场吸引力和凝聚力，起到了稳人聚人、拴心留人的作用，稳定了团场特别是国家级贫困团场职工队伍，确保了职工队伍的稳定，推动了屯垦戍边新型团场建设。

8．扩大群体受益覆盖面，促进兵团和谐发展。项目区共吸纳季节性少数民族务工人员1373人，人均增收4396元；吸纳外来务工人员4754人，人均增收4617元。24个贫困团场项目区共吸纳季节性少数民族务工人员628人，人均增收3847元；吸纳外来务工人员2374人，人均增收4277元。

9．提高水资源利用效率，节约集约用好水资源。第三批项目共新建滴灌系统700套，喷灌系统37套，渠道防渗1093千米，完成灌、排渠（管）道工程量7236.38千米，改造原有的滴灌、喷灌系统多套。新增和改善节水灌溉面积68862.9公顷，灌溉水利用系数由0.7509提高到0.8513，每年可节约灌溉用水6653.92万立方米，亩均节水127.86立方米。

10．改善辖区生态环境，增强持续发展能力。治理水土流失面积120.89公顷，盐碱地面积1093.64公顷，栽种农田防护林730.19万株，保持了水土，保护了沟堤，起到了防风固沙作用，防止了土壤次生盐碱化，改善了生态环境质量，提高了环境承载力。

（二）第三批项目绩效评价。

1．总体状况。项目绩效评价等级划分为五个等级，得分介于[90，100]为优秀，[80，90）为良好，[70，80）为中等，[60，70）为及格，[0，60）为不及格。从总得分看，第三批项目平均得分为88.24，总体等级为良好。其中有21个项目在平均得分之上，分别占项目总数的46.67%。从第三批项目的等级分布看，13个优秀，30个良好，2个中等（图4），分别占28.89%、66.67%、4.44%，优良率95.56%。

2．各师、团场情况。以师为单位看，第五师、第八师、第十师的项目总体为优秀，其他10个师总体为良好。其中，第一师、第二师、第六师排名居良好的前三位，第十三师、第九师、第四师、第七师居中，第三师、第十二师、第十四师居最后三位。

81团、石河子总场、85团、148团、149团、103团、西山农场、147团、188团、红山农场、新湖农场、143团、122团共13个项目为优秀；33团、36团、4团等30个项目为良好；黄田农场、221团2个项目为中等，优良率95.56%。评价为优秀的项目共10个，主要分布于第八师、第五师、第六师，占优秀总数的76.92%。

四、兵团项目绩效评价存在不足及建议

（一）绩效评价工作存在不足及建议。

1．评价指标体系构建需贴合实际。由于对评价工作核心指标了解不够，导致初期构建指标体系问题较多。评价指标体系必须贴合实际，反映特色，易于收集，以利于评价。

2.绩效评工作手册的操作性需加强。评价工作手册操作性仍有待加强。在绩效评价阶段，个别指标扣分标准不明确，各评价小组标准不统一，有一定主观性，影响评价结果公正；工作手册应尽可能明确打分标准，为评价工作提供统一的标尺。

3．问卷调查面还需进一步加大。问卷调查发放对象应具有广泛代表性，每个项目问卷数量不能太少，后期分析时应遵重职工群众对土地整治看法，尤其是不同的看法；问卷调查应根据项目实际确定发放对象及份数，并充分利于调查问卷的作用，直观反映出收益人群的感受。

（二）项目实施不足及建议。

1.立项审批环节需加强时效性。第三批项目从2005年申报到2007年资金下达，期间项目区现状发生了较大变化，导致设计变更较多，对后期项目实施管理均有很大影响。

2.项目实施管理制度标准需完善。目前土地整治管理制度、规范等不能满足工作需求，兵团项目实施管理尚缺少对参建单位的备案管理和考核制度，不能有效监督管理参建单位。应总结完善项目实施管理的制度和标准，做到各项制度可用、管用、适用。

3.项目管理人员应水平提高。近几年来，国家、兵团陆续出台了项目监督管理、资金管理、预算定额标准等一系列制度、标准，但一些项目管理人员对相关规定掌握不深、了解不透，应加大培训力度，对项目管理人员和参建单位定期培训，并形成长效机制。

五、项目绩效评价下一步工作计划

（一）绩效评价成果面向社会公布。此次评价工作成果真实、客观体现了国家投资土地整治项目取得成效，应通过报纸、网站、电视等媒体向社会公布，接受群众监管。

（二）绩效评价考核结果应用。绩效评价结果应作为奖优罚劣的指标之一，对管理完善、绩效评价优秀的团场给予倾斜，在安排高标准基本农田等项目时优先考虑。

（三）绩效评价工作常态化。通过绩效评价工作实践，初步摸索了一些工作经验，我们将进一步凝炼提升评价研究方法，完善指标体系，使绩效评价工作进一步规范化、制度化、常态化，为高标准基本农田建设工作绩效评价工作提供借鉴和考虑。此项评价，为当时全国一次性项目建设规模最大、项目数量最多、项目范围最广的评价报告。

（四）争取土地整治、高标准基本农田建设项目情况。

兵团土地整治项目随着国家新增建设用地土地有偿使用费政策的调整，“田、水、路、林、居民点”综合整治内容不断丰富。十多年来，经历了三个发展阶段。

第一阶段2004—2010年，兵团国土资源部门积极争取国家投资21.06亿元，在78个团场整理农田189万亩，新增耕地26.55万亩，为兵团农业持续增收做出了贡献。

第二个阶段2011—2012年，兵团利用新增建设用地土地有偿使用费留成部分，投入6.3亿元，在57个团场实施了92个土地整理和居民点复垦项目，整理农田56.69万亩，复垦建设用地2.79万亩，新增耕地5.39万亩，促进城镇化和农业现代化发展。

第三个阶段2012年进入高标准基本农田建设阶段。《全国土地整治规划纲要（2011-2015）》下达兵团“十二五”高标准基本农田建设任务252万亩。2012—2013年国土资源部、财政部下达兵团年度建设任务168万亩，兵团投入资金9.67亿元，实施了54个高标准基本农田项目，持续为团场职工改善生产条件，改善农田生态环境，提高耕地质量做出了贡献。

十余年来，兵团土地整治项目、高标准基本农田项目惠及了111个团场，其中35个属于边境团场，9个项目在南疆贫困团场，400多万亩耕地得到了综合整治。通过以节水灌溉措施为主的土地整治和高标准基本农田项目建设，项目团场农业生产条件得到改善，项目区基本形成了“田成方、树成行、林成网、路相通、渠相连”。据不完全统计，项目区预计新增耕地30多万亩，亩用水量减少了10%，作物亩均产量提高5-15%，土地自然等别提高了1个等级左右。

1