新型城镇化进程中土地储备的创新发展路径分析

新型城镇化进程中土地储备的创新发展路径分析

马戈 ,姚雨 ,殷歌 ,顾洁

连云港市国有土地储备中心、连云港市国土资源信息中心

摘要：我国土地储备制度发展已有较长的一段埋单，其在土地资源配置方面发挥出了重要的作用。在当前城镇化建设进程中，城镇作为城市功能的重要空间载体，因此要通过把握好城镇发展的脉络，引导新型城镇土地储备的不断创新，以此来推动城市的健康、持续发展。

关键词：新型城镇化；土地储备；创新发展

引言

土地储备能够为经济和社会发展提供必要的土地资源保障，也是政府筹集城市建设资金的重要途径，能够在一定程度上推动城市化发展进程。土地储备指的是地方政府为了对土地市场进行调控，促进土地资源的合理利用依法对土地进行前期开发、储备以供后续使用的措施，能够在一定程度上发挥政府的宏观调控作用，在增加政府收入，筹措城市建设资金、提高土地利用率等方面产生的意义重大。

1 新型城镇化土地储备存在的问题

1.1 管理体系层面问题

我国各地方政府拥有各自的土地储备模式，而这些模式都是没有统一规定的的，地方政府依据自身模式将职能下放给土地储备机构，并且由于对经济利益的追逐和攀比，使得土地储备机构的职能的定位逐渐走偏，成为地方政府获取土地利润的一种工具，土地管理效果不理想。

1.2 土地储备与土地需求存在错配

一是存在规模错配。以最大化土地收益为目标，城市政府选择使土地市场保持供给偏紧的程度，竞拍土地使市场变得火热，价格也一路飙升，给国家房地产调控带来困扰。二是存在用途错配土地。一座城市的健康发展离不开交通、教育、医疗、商务、住宅等多种土地的有效供给，因为政府对土地财政的依赖，经营性用地和轻公益性用地的供应是被重视的，而城市公益性用地却不被重视，商业用地数目庞大，是土地资源浪费的重要原因。三是存在时间错配。储备的土地要进行一些基本投入比如水、路、电，来作为前期开发的标准配置，经历固定时间期间成为有效的供应土地。一般来说，土地储备计划具有前瞻性，和土地使用时的方略，很难在在供给和需求上达到一致。四是存在空间错配。对于土地需求旺盛的地区是人口大量流入的一二线城市，而三四线城市，人口净流出较多，对于住房等需求较弱，这就引发了部分人口净流入城市计划中的土地供给不足，不能承载过多的人口，部分净流出人口城市过度依赖财政支持，更加偏向大量土地供应，但是也和市场需求不符，这就使得土地资源利用不当，很难有效体现市场在资源配置中的决定性作用。

1.3 土地储备相关法律制度不健全

目前，我国实行的关于土地储备管理的相关法律主要是“管理办法”等，内容也多是总结以往的关于土地储备的经验，然后上升到政策层面，使其具有强制性。土地储备作为一项系统工程，现阶段，我国开展土地储备工作中所参考和依据的各项规范性文件和地方法规存在差异，有时会产生会与其他部门或是行业的规定产何时能冲突，导致土地储备工作难以展开。要知道，制定这些土地储备条例就是要强化政府对土地的管理，实现土地市场运作的规范化，可参与土地储备的主体是政府，这就有可能会与政府的角色产生冲突。此外，土地抵押融资也存在法律问题，现施行的土地储备制度缺乏法律层面上的制约因素。

2 新型城镇化土地储备的路径

2.1 强调社会各界的积极参与

土地储备工作的开展与社会经济发展息息相关，号召公众参与土地储备的转型，可以提高工作的公信力，借助信息披露实现公示透明化，土地利益相关者都有权利知晓工作进度，也有权力参与进来。这不仅能够为土地储备的资金筹集提供更多的渠道和方式，也能够实现社会资本作用的最大化。政府、企业等各方合理地调动社会资金，提高土地储备效果。一方面是为了缓解政府的融资压力，另一方面，是为了实现对土地储备转型监督和管理的规范化，结束政府专断的局面，也能够引入公众的参与，最大程度地发挥土地储备的优势。

2.2拓宽土地储备的投资融资渠道

对于发行土地债券、建立土地基金的方法，比较适用于土地资源管理较为先进，条件相对成熟的地区，可以进行这样的尝试来应对土地融资中遇到的问题。所以，要逐渐地找到适合地方政府的财政收入模式，通过建立健全土地出让金、税收等配套制度，还要转变之前的传统融资模式，之前主要是依靠地方政府融资、以银行信贷为主要资金来源、以土地储备为融资抵押物。

2.3 完善与土地储备相关的法律法规

“土地储备管理办法”的出台标志着我国的土地储备制度具备了合法化，但存在的漏洞也是很明显的，因为一些实际问题并没有靠“土地储备管理办法”的出台得到解决。在新形势下，土地储备的转型依然需要以法律为依托，需要更多法律的支持。只有建立健全相应的法律法规并在其帮助下建立相应的分级管理体系，才能有效地规范土地储备制度。只有把完整的法律法规和相应的规章制度确立下来，才能为参与土地储备转型的各利益方提供法律约束，从而确保土地转型能够在更加严谨的环境下继续开展。

2.4 改变举债发展模式，拓宽土地储备资金来源

缺乏土地储备金会引起一连串连环反应，首先会影响土地的及时出让和土地收储进程，进而对地方经济运行和债务及时偿还产生影响。对于这种情况的必然要求就是，顺应当下严格控制地方政府的政策，放弃对于先前银行融资方式的依赖和社会资本开展积极合作。土地储备过程中可以将一些工作转给信赖的企业，政府采购主要对接前期开发工作，政府的服务范围加大，逐渐囊括评估、勘测、拆迁安置等环节，对社会资本进行有效利用同时也要处于国家政策的安全线内。

2.5 实现土地储备投融资渠道的多样化

现阶段，土地储备模式筹集资金发展进程遇到了挫折，当前的制度转变需要相应的资金支撑，只有这样才能为转型获得更加稳定的资金助力，才能有效避免金融风险产生的问题。那么就要做到具体问题具体分析，如发行土地债券，建立土地基金适用于经济发展快速，条件相对成熟的地区来解决融资困难问题。因此，若想较好地实现土地储备的转型，就需要根据当地政府的财政收入形式采取针对性地措施，再通过建立健全相关的配套制度，如土地出让金、税收制度等，再对传统的融资模式进行相应的更新和转变。

3 结束语

综上所述，随着我国社会经济的飞速发展，如何在城市建设中对土地资源进行合理利用已经成为城建部门面临的一个重大课题。现阶段，土地储备工作在开展过程中仍然面临一些有待解决的问题，这就要求相关部门要结合城市化建设的实际情况，采取科学、有效的措施将问题解决，并建立完善的土地储备体制。只有这样，才能够促使地域性用地统筹的衡量标准能够得到实质提升，才能够更好地促进我国城市经济的长足发展。土地作为城镇发展的重要载体，实现城镇化发展目标，需要以土地储备作为重要的手段。新型城镇化建设过程中，由于人员聚集在城镇中心，对于土地需求量较大，人地矛盾不断激化，在这种情况下，需要创新土地储备和推动土地储备的发展为新型城镇化发展提供重要的保障和支撑，从而推动新型城镇化建设进程的稳步推进。

参考文献

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