地方政府债务管理现状和对策分析

 地方政府债务管理现状和对策分析

王佩云

河北信之达贸易有限公司

摘要：自2015年以来，我国的经济发展速度有所下降，经济发展进入新常态，地方政府的各项财政收入也受到了一定程度的影响。然而，在新的历史时期，城镇化建设、乡村振兴战略、新基建等各项国家战略叠加，最终要由地方政府落地实施。财政收入的下降，以及各项战略支出的增加，使得地方政府举步维艰。为了有效化解地方政府财力紧张的问题，各地不断加大发行地方政府债券的力度，发行额度逐年增加，相应的政府债务管理问题愈发凸显。本文在深入分析当前我国地方政府债务管理现状的基础上，针对性的提出化解地方政府债务危机的措施，以期推动我国地方政府债务管理水平和能力的进一步提升，推动地方政府社会治理能力和管理水平迈向一个新的台阶。

关键词：地方政府，债务管理，隐形债务

一、地方政府债务管理现状

国家对于地方债务管理的力度自2014年以来从未放松，尤其是对于地方隐形债务的管理更是与精准扶贫、环境保护列为三大国家任务，常抓不懈，在后二者已经取得阶段性成果后，地方隐形债务的问题尚未彻底解决。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的规定》（国发〔2014〕43号）文件出台后，各地方针对地方债务进行甄别，根据甄别结果显示，截止2014年底，全国地方政府负有偿还责任、担保责任和或有债务余额是154000亿、31000亿、55000亿。[1]自2015年新《预算法》颁布之后，地方政府的融资渠道只剩下发债的形式，其他融资途径，尤其是通过地方政府平台公司融资的路径被切断。面对庞大的地方政府债务，以及各项政府性投资对于资金的迫切需要，地方政府面临这巨大的管理压力。尽管国家层面对于地方政府债务管理持续保持高压态势，但违法违规举债的行为仍旧存在，尤其是通过PPP模式、明股实债、地方政府隐形担保等各种形式增加地方政府隐形债务的问题屡见不鲜。具体而言：

（一）地方政府信用评级机制不健全

尽管我国的评级制度建立已久，评级机构的数量和质量，信用评级的技术水平等都得到了长足的进步和发展。然而，不容忽视的是对于地方政府的信用评级机制尚且存在一定的问题和不足。具体而言，首先在法律法规层面，除了《证券法》以及相关部门规章外对企业的信用评级有所规定外，尚且没有专门针对地方政府信用评级的法律法规，没有高位阶的法律规范进行约束，在很多信用评级的具体事项上存在无法可依的局面。其次，对于评级的公平性存在质疑，由于当前对于地方政府信用评级的费用是由被评级对象承担，评级机构在进行评级的过程中必然会受到一定的影响，其评级的公平性和客观性受到社会的质疑。尤其是对于投资方而言，评级的高低直接关乎着其投资风险的高低。最后，在信用评级的形式上过于单一，缺乏对政府债券发行规模、风险等级、偿债能力、财政收入等各个方面的综合考量，因此，造成各地方政府的债券信用评级相差无几，由此给投资者的投资判断带来了一定的影响。

（二）偿债环节风险集中

地方政府债券偿还的渠道主要为地方财政收入，而地方财政收入当中土地收入占据了绝大部分的比例，对于土地收入的依赖，使得地方债券偿还渠道过于单一。另外，受到国家对于房地产市场调控政策的影响，房地产市场逐步低迷，相应的拉低了土地价格，给地方土地财政收入带来了较大的影响。对于土地收入的过度依赖，使得地方政府债券偿还资金来源缺乏持续性，流动性风险较大。另外，地方政府债券偿还的风险还体现在集中度上，大部分地方政府债券的周期为3-10年，并且，大部分专项债所匹配的项目收益存在较大水份，一旦到了偿债期，众多债券会集中偿付，给地方政府带来了巨大的偿债压力。债券集中到期与地方财政收入的错配，进一步增加地方政府偿债环节的集中度风险。

（三）债务风险预警机制缺失

随着地方政府债务规模的不断增加，其中的偿付风险也随之增加，如何做到提前甄别、提前应对，是当前地方政府债务管理的关键环节。[2]而对于债务风险的提前甄别和研判离不开风险预警机制的支撑，目前大部分地方政府缺乏对风险预警机制构建的重视，甚至很多地方尚未建立预警机制，对于地方债务的确认、识别、测评等环节缺失，对于债务风险警戒线的划定不够科学，风险监测过程中的定性描述过多，定量分析的内容不足，科学性有待进一步验证。在债务风险预警机制构建中的指标选择上，如债务依存度、债务负担率、财政赤字率、债务逾期率等不够科学规范，风险预警效果不佳。

二、地方政府债务管理存在的问题的解决措施

（一）完善地方政府信用评级机制

完善地方政府信用评级机制，优化信用评级模式，提高信用评级的公信力和公平性，是当前解决地方政府债务管理存在问题的重要举措。针对上述信用评级缺乏上位法规定的问题，相关立法部门应从当前我国地方政府债务信用评级的现状出发，通过深入调研和分析，探寻地方政府信用评级的痛点和难点，制定科学规范的地方政府信用评级法律法规，为政府债券发行信用评级提供法律依据。同时，要加强对信用评级结果的信息披露，针对发行主体的财政收入情况、地方经济发展情况、偿债能力、负债规模等等进行充分的信息披露，为投资者决策提供信息支持。另外，要进一步提高评级机构的独立性和客观性，通过变通评级费用的支付渠道和方式，切断评级机构与被评级对象之间的利益关系，进而增强评级机构的独立性和客观性。

（二）构建偿债准备金制度

地方政府偿债环节风险集中的问题化解途径有多种，其中较为有效的是进一步构建偿债准备金制度。如上所述，地方政府债券偿还存在集中度高的风险，短时间内的偿还资金缺口较大，为弥补资金缺口，可以借鉴日本的偿债准备金制度，建立偿债基金，用于应对集中还款财力不足的情况发生。[3]对于偿债准备金的规模要结合每年度的债务情况进行科学测算，避免资金池过大造成资金沉淀浪费，同时也要避免资金池过小发挥不了风险抵御作用。当然，也要避免偿债准备金制度的异化，突破《预算法》的相关规定，使其进一步沦为地方政府预算外融资的工具和渠道。

（三）加强政府债务风险预警

针对上述地方政府债务风险预警机制缺失的问题，需要加强对地方政府债务风险的预警机制建设。具体而言，可从三个方面展开，第一，要加强对地方政府投资决策和实施的有效性监督检查，尤其是对项目的收益情况进行真实客观的测评，杜绝面子工程、形象工程等徒具其表的项目的上马。科学选择发债项目，确保项目收益现金流能够覆盖发债成本，减少债券到期后的偿还压力。第二，在构建地方政府债务风险预警机制时，要综合考量政府的显性债务和隐形债务的总体规模，科学选择预警指标，把握关键因素，切实发挥风险预警的债务风险防范功能。第三，要推进权责发生制的地方政府财务报告制度，通过加大财政收支情况的信息披露，积极接受社会监督，进一步抑制地方政府盲目投资的冲动，进而从根本上起到债务风险防范效果。

结论

    适度举债对于地方政府职能的发挥，地方经济社会的发展都有着重要的推动作用，加强对地方政府债务管理是国民经济健康持续发展不可或缺的环节。通过上述分析不难发现，当前我国部分地方政府在债务管理方面尚且存在一定的问题和不足，问题的存在在很大程度上阻碍了地方政府债务管理工作的开展。地方政府应高度重视债务管理工作，将债务风险提升到全局高度，统筹管理，精准施策，避免发生系统性债务危机。

参考文献

[1] 聂颖,郭艳娇.地方政府债务、经济发展与风险预警研究[J].沈阳工业大学学报（社会科学版）.

[2] 徐玉德,张昉.应充分发挥地方政府债务风险化解中财政金融的协同作用[J].审计观察. 2021（12）

[3] 张颜江,王胜,魏敏.地方政府债务风险预警体系构建与应用研究——基于广东省地级及以上城市数据[J].河南财政税务高等专科学校学报. 2021（05）