关于开展农村房地一体调查登记工作的探讨

关于开展农村房地一体调查登记工作的探讨

何文亮

深圳市勘察研究院有限公司，广东  深圳

摘要：本文结合农村房地一体化调查登记工作的要求，围绕如何在实际工作中推进工作的开展、控制工程质量，本文主要从前期准备与实施阶段两个方面进行探讨。

关键词：地籍和房屋调查、协同推进、沟通协作、质量控制

农村宅基地和集体建设用地地籍和房屋调查登记发证，是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要举措；是深化农村改革，促进城乡统筹发展的基础和前提；是建立实施不动产统一登记制度的基本内容。

为此，中共中央、国务院及国土资源部等相关部委先后出台了一系列政策文件。2010年中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号），2011年国土资源部、财政部、农业部发布《国土资源部财政部农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），2013年国土资源部发布《国土资源部关于进一步加快农村地籍调查推进集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2013〕97号），2014年中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农村现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）都将农村宅基地和集体建设用地地籍、房屋调查列为工作目标。

一、农村房地一体调查登记发证的意义

（1）本项工作的开展是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施。宅基地使用权和房屋所有权是农民重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益，通过房地一体调查确权登记发证，依法确认农民的相关权益，可以有效解决土地、房屋权属纠纷，化解农村社会矛盾，为农民维护土地权益提供有效保障，从而进一步夯实农村发展基础，促进农村社会秩序的稳定和谐。

（2）是深化农村改革，促进城乡统筹发展的产权基础，是促进农民增收、农村发展的重要手段，使农民享有的宅基地使用权和房屋所有权得到法律的确认和保护，是改革完善宅基地制度，实行集体经营性建设用地与国有土地同等入市，建立城乡统一的建设用地市场等农村改革的基础和前提，也为下一步赋予农民更多财产权利，促进城乡统筹发展提供了产权基础和法律依据。

（3）通过调查登记建立不动产数据库并实现常态化管理，有利于完善和健全农村土地产权产籍制度建设以及实现日常变更和年度变更的需要。也是提高不动产产权保护和管理水平，建立现代不动产管理制度的客观要求。

二、关于如何开展农村房地一体调查发证工作的几点探讨

由于农村房地一体调查登记发证工作是一项涉及面广、周期较长、工序较多、专业性强、成果质量要求高的工作，因此要完成好此项工作需要做好各方面的准备以及各相关参与方的协同配合。本文主要从前期准备、实施阶段、内外配合等方面进行探讨。

（1）前期准备

①宣传动员：这项工作非常重要，在工作开展前要以政府为主导通过政府发文、新闻媒体、宣传标语、动员会议、新媒体等形式或平台，把本项工作的精神、要求、意义以及作用，通过层层宣传到镇、村、组、农户。要让各相关方尽可能了解这项工作的意义，知晓自身在这项工作中的角色和承担的任务。

②信息收集：积极与业主进行沟通，全面了解作业区的相关情况，了解当地的民风民俗，以便为后期的工作开展提供便利。尽量做到以镇、村为单位对当地总体情况、户数、人口数、宗地数、产业情况、人员构成、人员流动情况、房屋现状、发证情况等进行摸底。

③资料收集：满足作业要求的控制点成果作为作业区控制网起算数据；现势性较强的影像图可作为调查的工作底图以及作为后期项目管理的管理底图；各坐标系统间的转换参数作为成果资料转换使用；土地利用现状数据库作为工作范围的参考；集体土地所有权调查数据库作为划分地籍区、地籍子区的依据；地籍档案、房产档案、发证数据库作为绘制历史宗地的依据等；符合项目要求的现势性较好地形图经过检查修补后可作为本项目的地形地籍图使用等。

④组织准备：根据调查区的实际情况以及本项工作的技术要求挑选合适的人员组建项目组，进行组织架构建设和任务分工。

⑤技术培训：采用理论培训与实际操作相结合的方法，培训相关技术规程、规定，明确工作要求。重点培训控制测量、权属调查方法、调查表格的填写、地形地籍一体化测量要点、内业数据处理方法和要求等。

⑥其他准备：检定合格符合工作要求的测量仪器、办公设备、生活设施、车辆等。

准备阶段的工作是比较重要的，能为后续工作的开展提供一个良好的基础。俗话说“兵马未动粮草先行”就可体现准备工作的重要性，准备工作做得越细致、越认真、了解的越全面就越能对后续的工作的开展制定科学、合理的方案提供依据，就能少走弯路提高工作效率。准备工作是编制计划、方案、机构设置、资源配置的依据。

（2）实施阶段

项目的实施阶段是整个项目最重要、耗时最长、难度最大的阶段，项目能否在计划的时间内保质保量的完成，全看在实施阶段能否有效的掌控，下面就从工序划分、进度控制、质量控制、安全管理、协调管理等几个方面进行探讨。

①项目实施：由于农村房地一体调查发证工作涉及的工作内容多、专业技术广，从工期控制及质量控制方面来说，可以把整项工作划分为几个独立又相互关联的工序，比如：信息采集-负责档案资料和调查资料的扫描和信息录入；地形图测绘-负责控制测量及地形图的制作；权属调查-负责地籍和房屋调查工作；数据建库-根据收集到的信息和数据按照规范要求进行建库工作等。

在工序划分的基础上可采用多工序同步进行及流水线生产的方式进行工作推进，就多工序同步开展来说可以同步进行信息采集、地形图测量、地籍和房屋调查工作。本项目涉及的专业技术较多，如果要全流程参与就会对作业人员提出较高的要求，但从实际作业情况来说难以做到短时间内组织足够多的全流程技术都已掌握的人员，所以为了能尽快开展各项工作，可以把本项工作划分为多个工序，根据每个人的特点和能力分配到不同的作业组，参与不同工序的作业，这样不仅能降低作业人员学习的难度、减少学习的时间成本，还能提高作业质量。比如有丰富测量经验的就安排进行地形测量工作、做事认真细致的可以安排调查指界、有较强逻辑推理思维的参与历史宗地落宗等。但是工序不宜划分的太多太细，工序太多不利于管理，容易出现衔接不畅、窝工问题，反而会降低工作效率，同时也会增加质量控制的难度。

在项目实施的过程中可以采用一些最新的技术，比如在地形图测绘中可采用倾斜摄影技术或三维激光扫描技术，可以大大提高工作效率、减轻劳动强度，同时在调查工作中也可采用室内模型指界配合室外实地指界的方式开展，经实践此方法在满足作业要求的同时也能大大提高作业效率。

②进度控制：首先要在前期准备的时候对整个项目的情况做一个尽量详尽的了解，对每项工作内容的工作量、工作效率进行估算，对工序的开展顺序、工序衔接进行规划；其次根据总工期倒排每项工作的工期计划，最后工序的完成时间不能是总工期的时间，必须预留出一定的时间进行灵活调整。每个工序的工期计划设定完成后就需要核算每个工序需要投入多少作业人员才能在规定的时间内完成，在核算的时候还得考虑一个现实问题，很难做到每个工序一开始就能安排全部需要的作业人员，首先人员组织是一个问题，其次需要进行作业前的集中培训、作业中的再培训，这都需要一个过程，再次开始阶段可能没有足量的工作进行安排。所以人员是在工序开展后陆续增加的，需要一个循序渐进的过程。也需要把这个阶段考虑进去进行所需人员的核算。

在项目实施的过程中要不断的与进度计划进行比较，出现滞后的情况要及时查找原因，尽快解决问题。当然这种调查类的工作也需要相关各方的配合所以相关方的沟通配合也是影响工期的一大原因，在很多时候这是影响工期最大的问题和难点。

③质量控制：质量是测绘工程的生命，抛开质量一切都是空谈。我们首先就要树立质量优先的原则，并贯彻于整个项目的实施过程中。质量可以从事前控制、事中控制、事后控制三个方面进行：

事前控制：对本项目的作业内容、作业要求、作业难点进行研究和探讨，找出影响质量的关键环节，制定对应的控制措施。在实施前对作业人员进行技术培训，尤其要强调影响质量的关键环节的作业要求，当然并是不说其他环节就不重要，可以在作业过程中随心所欲，同样也要严格贯彻作业要求。

事中控制：要重视首件产品的重要性，虽然前期已经制定了详尽的作业方案，但在实际的工作中还是会有不同，首件产品就是要通过实际的作业对方案进行论证，打通每个工序的实现路径，找出其中的要点、难点，优化作业方案，提高作业效率。首件产品完成后再次针对本工序的技术要求对作业人员进行培训，每个作业人员的首件产品完成后质量检查人员必须对其质量进行全面的检查，并组织全体人员进行学习和探讨。管理人员及质量检查人员要经常性进行巡视、抽查，遇到新问题或方案有所调整要及时对组织作业人员进行培训。对于影响质量的关键环节除了要按制定的方案制作首件产品对方案进行修正外，还要对作业人员进行一定的挑选，筛选出合适的人员进行作业，并在实施过程中不断跟进检查。

事后控制：既最终的检查整改，这个工作只是对整个项目质量起锦上添花的作用，无法做到雪中送炭。质检人员务必严格以设计、规范等为检查准则独立开展检查工作。同时检查出的问题详尽记录在检查表格中，作业人员针对检查出的问题进行认真修改。做到质量检查有记录，质量整改有复核，质量形成有档案。

④安全管理：安全促生产，生产必须安全，安全与生产既相互联系、相互影响，相互促进、互为因果。生产的发展有赖于安全问题的解决，不具备起码的安全生产条件，生产就不能顺利进行。搞好安全生产，才能树立企业形象，赢得市场。

首先，要制定安全生产管理规范，建立安全生产责任制，明确各级领导、各职能部门和各类人员在生产活动中应付的安全责任。没有规章制度，就没有准绳，无章可循，就容易发生安全问题。

其次，对人员进行安全培训和教育，使之正确掌握安全生产的规律，意识到安全生产的重要性。尤其是管理者是执行决策的决定因素，是同事故作斗争的核心，要把安全生产作为一项非常重要的工作来抓。在实际工作中要对危险源进行有效识别，针对每项工作按危险性对危险源进行分类明确操作的规范，并在日常工作中进行定期和不定期的检查。

总之要做好安全管理，需要全体人员共同参与，严格执行规章制度，常抓不懈，警钟长鸣。

⑤内外配合

协调管理：农村房地一体调查发证工作是一项复杂、涉及面广的工作，需要相关各方的通力配合，任何一方在配合方面没做到位都会影响工作的推进。协调管理包括内部协调和外部协调。

内部协调建立以项目经理为核心的调度协调体系，可采用正式文件沟通、会议沟通、非正式场合（形式）的沟通。沟通要及时，信息要准确，结果要有效。

外部协调涉及的相关方有业主、相关科局单位、各乡镇、各村、农户、各权利人单位等，每个相关方都要按照在项目中的定位和角色进行不同配合工作的协调。协调工作要与整个项目的进度要匹配，与各项工作的内容要匹配，总体来说协调工作一定要先于项目的推进，才能尽可能保障项目按既定的计划实施。

与业主的协调内容较多前期要与业主就整个项目的各方面情况进行沟通，在实施中还需业主与各相关方进行工作沟通，日常工作的汇报，重点、难点的技术处理等等。

与相关科局单位的沟通主要涉及相关资料的收集及工作的配合。

与各乡镇的沟通主要涉及整个乡镇工作开展的具体计划以及实施过程中的主持及督导。

与各村的沟通主要涉及本辖区内的宣传动员及组织、协调工作。

与农户及各权利人单位的沟通主要涉及实地测量、调查指界、资料收集的事宜。

四、结束语

农村房地一体调查登记发证是我国深化改革的一项重要举措，也是维护农民利益，促进农村和谐稳定的现实需要。本项工作的开展需要从前期准备、实施阶段、项目收尾各方面进行统筹规划和组织，需要相关各方提高认识、鼎力配合、积极履行应承担的责任和义务才能做好。