乡镇级国土空间规划编制的思考

乡镇级国土空间规划编制的思考

唐勇

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摘要：随着城镇化进程的推进，新时期国土空间规划体系对控制性详细规划的编制提出了新的要求。本文根据目前的国土空间规划体系，针对以往控规编制中存在的主要问题，提出国土空间规划背景下控规编制的具体建议与编制中应关注的重点，以期增强控规在规划实施与管理过程中的作用。

关键词：乡镇级；国土空间；规划编制

引言

国土空间规划是新时代国家为统筹山水林田湖草和实现治理体系现代化的重要战略举措。科学合理的国土空间规划不仅能够有效地解决资源环境不平衡发展的突出问题，而且对我国构建国土空间开发新格局和树立人与自然生命共同体理念具有重要指导意义。目前，国土空间规划已经成为国家、省、市、县、镇(乡)推进规划体制改革、优化空间配置、调控区域社会经济全面可持续发展和规范国土开发秩序的重要依据。作为可持续发展战略的蓝图，学术界对国土空间规划的内涵和外延仍然存在认识不明确、不统一的现状。如何科学、规范、严谨地认识界定国土空间规划的内涵和外延，成为国土空间规划学术领域亟待解决的基础问题。

1乡镇国土空间规划编制的逻辑思考

乡镇级国土空间规划是促进村庄建设规划、城乡建设规划、土地利用规划、乡镇全域内主体功能区规划等空间规划有机统一的重要载体，要坚持谋划发展战略，并关注对全域内空间要素的管控。一方面，在乡镇国土空间规划中要重点关注生态保护，恪守生态底线，通过对山、水、林、田、湖、草等生命共同体加以保护，加快生态文明建设步伐。同时，要推进“终极蓝图”战略，要求规划编制期间严谨确定城镇开发边界，对无序的城乡建设及扩张加以控制，规划“终极蓝图”，推进远景发展，针对全域内的各项发展要素要统筹规划，并对各级发展空间以及保护空间进行合理整合。另一方面，规划编制期间要严守安全保障、生态红线、用地规模、常住人口4条底线，对生态敏感区和永久基本农田加大保护力度，促进乡镇全域的空间以及功能布局逐步优化，逐步增强乡镇综合服务功能，提高乡镇以及农村的内涵品质、风貌形象。

2乡镇级空间性规划的现状

2.1控制方法不完善

在城市发展阶段，土地规划与城乡规划之间的衔接存在脱节，导致控规在功能设计和土地使用中经常出现矛盾，进而导致用地的功能布局混乱，土地的使用效率较低。用地空间资源缺乏合理的管理，也阻碍了规划部门职能的发挥。

2.2产业结构较为单一

有的乡村规划在编制的过程中并未考虑到将来的发展趋势，没有给其他产业的发展预留下充足的空间或科学地进行分区，只是依据固定的模式，展开单一要素的规划编制，造成乡村地区发展缺乏弹性，发展逐渐走向固化，继而限制了乡村地区的发展。现阶段，我们国家大部分村庄主要是发展农业，包括种植业、畜牧业等，其次有发展少量第二产业，例如食品加工业，发展得最少的就是服务业为主的第三产业，缺乏合理规划的乡村，会始终是这种比较单一的产业结构，但是这种以单一的产业结构为主来发展的乡村出现了一系列问题：第一，种植业为主，创造的收入很低，产能也很低，导致大量农村剩余劳动力涌向城市，造成乡村地区缺少建设需要的资源，乡村逐步走向消亡；第二，因为缺少长时间的乡村全因素发展规划，当地村民因为缺少乡村的环保意识，导致乡村环境因为生产与生活而变差；第三，太过注重经济效益，而疏忽了社会和生态价值，造成乡村地区失去持续发展的资源。

2.3缺乏规划管理人才各部门未实现信息共享

受到城乡差距等因素影响，规划类专业技术人才很少有主动愿意到乡镇工作的，所以，目前对技术专业性具有较高要求的部门以及岗位主要由非专业人才负责相关工作。而在规划实施期间，这些非专业的基层规划管理者不能很好地解决专业难题。另外，由于信息化建设进程相对缓慢，各项规划支撑基础数据以及成果尚不能和其他部门实时共享，导致规划落实、预警以及监测等流程建设工作存在一定的滞后性。

3乡镇级国土空间规划编制的思路及建议

3.1优化国土空间规划体系工作

“多规合一”的有效应用不但能够优化国土空间规划的编制手段，而且还为国土空间规划实施推进提供极强的动力支持。在规划编制方面，“多规合一”的应用能够将城市总体规划和土地利用总体规划以及主体功能区规划科学地进行结合，将这几项规划工作的优势在结合过程充分发挥，并做到扬长补短，充分发挥各种规划的不同优势，通过这些不同的规划类型，将城乡规划的公共政策管理职能进行全面发挥，利用规划的刚性约束机制，对国土空间进行有效划分，将主体功能区规划的战略引领作用充分发挥出来，通过科学的结合来提高规划工作的质量。总的来说，由于国土空间规划体系工作周期较长，发展规划宏观性强，所以要想实现该工作的有序、高效、全面建设就需要通过“多规合一”的实施来辅助国土空间规划建设，在利用多规合一进行国土空间规划建设的过程中，应该加强相关建设部门之间的积极合作并推进上下层级之间的改革进步。在此基础上，建立系统性强的统筹规划、监督管理、质量检验等一系列国土空间规划建设工作流程，从而实现国土空间规划体系下的“多规合一”的优质应用。

3.2引进先进的技术手段

国土空间资源规划管理必须结合社会市场经济的发展步伐，实现管理科技的创新性发展。唯有采用新的管理手段，才能真正意义上提高国土空间规划的管理水平，从而减少了城市规划管理工作中所存在问题和因素。在新时代的历史背景下，国土空间规划工作必须引入更先进的科技管理手段。比如，既可以利用网络技术对有关城市规划建设的信息系统加以梳理，从而便于及早发觉和了解有关问题。还可以利用高度自动化的监测技术，对国土资源规划进行实时监测与管理，既可以及时发现城市规划建设工作中问题，并适时地进行合理的处理，还可以针对某些环境不利的影响作出合理的优化。

3.3提高区域国土空间规划政策供给的系统性

在主体功能区和区域发展战略的框架内，国土空间规划应充分考虑粮食安全、生态安全、国家战略布局等内在要求。一方面，进一步加大区域发展经济政策的支持力度，通过资金转移支付等手段，充分保障地方的基本公共服务资金与长效可持续发展能力。增加国土综合整治、生态环境修复等重点项目的资金投入，优化生态环境质量。通过提高生态产品价值让百姓从中获益，真正实现绿水青山成为金山银山。另一方面，遵循绿色发展、高质量发展的要求，建立针对性的政策管制评价系统，在目标确立、政策引导、奖惩机制等方面建成一体化体系。通过进一步加强区域空间规划政策的系统性、综合性，形成中国特色农产品经济区、重点生态功能区。对于自然资源丰富的地区和边疆经济地区等关键战略经济功能区域，应提高跨区域协同、优势互补，确保我国主体功能区战略在中国国土空间规划中分阶段实施。

结束语

目前，我国的国土空间规划编制工作已全面展开，而乡镇国土空间规划的主要目的是促进各种类型国土空间要素准确落地，主要内容是在乡镇全域内建立“一张蓝图”，在“五级三类”国土空间规划编制体系当中属于最基础的组成部分。所以，乡镇级国土空间规划编制工作具有重要意义，在实际编制过程中，要对工作内容进行深入思考与探究，结合乡镇级空间性规划现状明确编制思路，创新编制方法，确保乡镇级国土空间规划编制更加有效与科学，在此基础上推进城乡经济与社会的可持续发展。

参考文献

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