PPP项目招标采购模式在高校基建管理中的实践应用

PPP项目招标采购模式在高校基建管理中的实践应用

韩宝生

广西物流职业技术学院

【摘要】在我国市场经济持续发展的今天，PPP 模式开始逐渐在国内市场出现，凭借其充分将公共部门与私人部门的长处发挥到最大化，为社会经济的发展带来积极影响而迅速受到欢迎。因为 PPP 项目自身具有很强的复杂性，采购面向的客户也多种多样，其采购环境也具有变化性，所以 PPP 项目的招标采购管理模式需要被优化。本文结合笔者多年的研究与实践，探讨PPP项目招标采购模式应用在高校基建管理中的实践，以供参考。

【关键词】PPP项目招标采购模式；高校基建管理；实践应用

    PPP模式是一种政府与企业构造合作关系来面向社会公众并为其提供服务的模式。PPP项目在2014年开始得到广泛的应用，发展成为一种重要的政府招标采购管理模式。PPP模式从某种范围来说会使投资渠道更加广泛，丰富了投资主体的参与，使政府的职能更加多样。

1.PPP项目的基本内涵分析

    PPP的英文全称是Public-Private-Partnership，意为公私合作模式。它是一种政府与企业构造合作关系来面向社会公众并为其提供服务的模式。为了明确合作的权责关系，以达到双赢的目的，双方的权利和义务是有合同来进行约束的。所以 PPP 模式本质上依靠政府所持有的公共资源，政府自身进行购买，但是在实际提供服务时借由企业而不是政府来进行[1]。PPP 模式中包括政府采购环节与传统的政府采购不一样，传统的政府采购并没有将公共设备的建造和运营结合在一起，政府与不同的企业签订合同，每一个企企业负责运营一个项目，政府的主要工作在于监督。而 PPP 模式则是将公共设备的建造和运营结合在一起，政府只和一个企业签订合同，此企业要负责整个项目的运营。

2.PPP招标采购管理项目的主体

2.1金融服务机构

    在PPP项目的招标采购管理中，项目资金一般来自银行 ( 商业银行也包含在内)、保险公司等金融服务机构，为了适应各种融资方式要选取适合的融资项目，目的是保障 PPP 项目可以获得足够的资金顺利进行。

2.2社会企业

    PPP项目的招标采购管理不仅是政府部门完成，企业也需要参与到其中来。企业与政府之间通过合同连接为一种合作关系，因此获得了经营管理PPP项目的权利，企业通过自身的管理经验和运营手段来进行PPP项目的招标采购管理计划。因此合同是 PPP 项目顺利进行的必要条件，包括设计环节、材料选取环节、设备采购环节以及实际施工过程等[2]。

2.3国家政府机构

    在 PPP 的全称中，public意为公共的，由此可见政府部门在PPP项目招标采购管理模式中扮演的是公共部门。政府部门与社会企业在整个PPP项目建立了一种合作关系，相较于传统模式它的优势在于，可以有效的控制政府的成本投入，保证工程效率，同时他让政府的监督职能得到保障，分担了政府的工作。而政府部门的项目参与使整个项目规划设计工作、施工过程以及监督管理等各环节质量和效率得到保障，使企业的融资风险降低，保障了群众受到的服务质量。因此PPP项目的招标采购管理，政府部门需要审批项目工作与明确各部门详细的工作分工[3]。

3.PPP项目招标采购管理模式中的适用法律

3.1是否适用于《招标投标法》

    根据《招标投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”可以看出这项法律对招标有强制性要求，只能满足工程建设阶段的要求，一般用于选定合作伙伴以后。PPP选择合适的合作伙伴实际上也是方便于提供公共服务而采取的一种特殊采购活动，标的物包括特许经营权和提供的社会服务，并没有触及《招标投标法》中强制招标的要求。而且，PPP项目主要核心在于合作，为了保障互利共赢、共同承担风险和业绩评估等各种指标的完成，因此要求双方要进行深入有效的沟通，而倘若招标变成了强制性的，就违背了PPP项目本身的性质[4]。

3.2是否适用于《政府采购法》

    PPP项目的招标采购管理模式一定是建立在不违反《政府采购法》的基础上，《政府采购法》起到的是对政府采购的监督管理作用，是PPP项目招标采购依靠的主要法律法规。PPP模式管理下，企业在获得经营许可权之后，可以通过合作管理来进行运营。在 PPP模式中，政府在提供相应的公共资源的同时还负责材料的采购过程，所以《政府采购法》是适用的。同时如果PPP项目的服务、模式和材料涉及到了“财政性资金”，那么其适用于《政府采购法》。哪怕在PPP模式中，使用则需要通过付费的方式来获取，也还是涉及有政府的补贴与付费的，所以不管从任何一个方面来说，PPP项目模式都是适用于《政府采购法》的。从其的招标采购方式来看，既有我国承认的传统的招标采购模式，相关部门也批准了创新型招标采购模式的推广。这类创新型采购模式对于PPP项目的市场竞争具有积极的影响，例如良性竞争、选透明竞争等，以此来优化PPP项目的招标采购管理模式。在选取PPP项目的合作者时要严格遵守政府的采购标准和规定，项目的许可经营权与服务都是面向社会公众的，理应受制于政府的监督与管理。这样不仅可以满足社会经济的平稳快速发展，同时也是对应了政府采购在世贸组织中的定义，即政府为了达成目的需要进行采购活动。

4.高校基建管理的现状分析

4.1基建合同不规范

    高校在与施工单位签订施工合同时，由于缺乏这方面的经验，导致合同签订得不规范、不完善。施工合同是高校基建工程管理的依据，可对质量、进度和造价进行控制，并且是高校财务处支付工程款项的凭证，包括勘察、设计、监理、施工等方面的内容。但在签订合同时，双方合同中只有工程总价款，却没有包含施工的具体范围、材料的选用以及违约赔偿等相关内容。财务人员付款的依据是所签订的基建合同，合同的不完整会影响财务人员拨款的正确判断。对勘察设计以及监理等方面的内容不完善，同样会给财务预算增加困难，并会有超额付款的风险。

4.2财会制度不健全

    高校基建管理中财会制度不健全会影响工程进度和质量，导致工程款项支付混乱。财会制度不健全主要表现在会计记账凭证不完善，在工程款项支付的原始凭证上只有发票，而没有监理人员以及甲方负责人签字确认的款项支付申请表和工程施工进度表。高校财务处在没有了解清楚工程施工进度和施工现场质量情况下进行拨款，会使工程进度快的项目因缺少拨款而延缓施工速度，工程进度慢的项目会因超进度拨款导致资金浪费，不利于基建管理工作的开展。这既不能保证工程施工质量和安全性，又会对施工单位的积极性造成负面影响。

4.3难以确保施工质量

    由于缺乏基建管理经验，高校在进行工程施工招标时，难以分辨招标单位素质的好坏。对中标建设单位的业绩、主要负责人以及施工能力的了解不够全面，使施工过程中的工程质量难以保证。在实际的高校基建工程施工中，主要的施工建设单位通常将部分施工分包或转包给其他施工单位，而对承包的建筑单位的施工人员的技术水平、安全意识等都没有进行详细考察，导致施工工程队伍素质良莠不齐，容易在施工过程中发生安全意外事故。同时，监理单位的职责不明确、

监督管理力度不足等都可能造成基建工程施工质量下降，影响工程施工进度和后期使用。

4.4施工程序混乱

    高校基建工程不同于一般的建筑工程，有严格的项目施工程序。但部分高校急于求成，忽视了项目建设程序，缺乏必要的审批文件，导致工程施工不合法。在这样的情况下，高校财务人员的项目拨款也极其混乱，使工程成本大大超出预算。正常的项目建设程序应是先向各级政府、各级人民代表大会及其常务委员会提交项目资料和可行性分析报告，在通过审核后委托建设单位进行初步设计和勘察，并申请政府部门批准。在工程预算超过总投资的10%的情况下，需要重新分析项目的可行性，对项目的投资预算再次核查，并向有关政府部门报批。上述程序完成后才能开始工程施工，在施工过程中涉及到需要报批审核的情况时，建设单位要严格按照程序向有关部门提交申请资料，通过审查后才能继续施工。施工完成后，还需要进行竣工检验。根据这样的建设程序，才能保证基建工程施工能有条不紊地进行，保证基建项目建设的施工进度，同时又能保证施工质量。

5.PPP项目招标采购管理模式在高校基建管理中的应用

5.1高校基建管理中PPP项目招标采购管理模式的优势

    1) 能够规范招标程序。应用PPP招标管理模式中公开招标与非公开招标相结合的模式能够保证工程建设单位满足施工所需资质和条件，筛选淘汰不符合规范的建设单位，避免出现工程质量问题。同时，也能使整个招标过程做到公平、

公正、公开，减少工程招标管理工作的漏洞。2) 能够合理分配项目的风险，低融资难度。PPP项目招标采购模式能够在基建项目初期对风险进行合理分配，减少项目承建商和投资商的风险。高校基建项目一般是由政府和私人企业签订合同进行的，私营企业以追求利润最大化为目标，在市场竞争的压力下，会促使承建的私营企业改进施工技术和管理方法，创新施工工艺，提高工程建设质量和技术含量，并且能够在保证质量的前提情况下，大大地缩短施工周期。3) 能够提高高校基建管理水平。通过这种模式的应用，能够增强高校基建管理部门对基建工程的控制力度，使其能对施工工程有整体性的把握，从全局出发，有针对性地制定管理策略。这种模式能够针对不同招标方式进行采购模式的选择，确保建设单位能够满足施工条件，施工队伍的综合素质得到提高，使基建工程管理水平和效率得到切实提升。

5.2应用途径

    1) 建立专门的 PPP 项目管理部门。要在高校基建项目中采用PPP项目招标采购管理模式，需要营造良好的应用环境，建立专门的应用管理部门。这种模式能够有效解决高校基建工程招标过程中出现各种问题，比如投标人与招标人之间串通、招标资质审理不严、“权利标”与 “关系标”以及招标过程中过分注重报价等。通过建立PPP项目招标采购管理部门，让这种招标采购模式渗透进基建招标过程中，规范招标程序，避免权力寻租，让工程招标公开化、透明化，使每个投标建设单位都能得到公平、公正的对待，这也能间接地提高高校基础设施建设管理的水平。

2) 转变政府职能。高校基建一般是由政府统一管理，由政府进行融资和招标工作。但这种方式已越来越不能满足高校发展的需要，政府需要适时地转变角色，改变基建管理中的主导地位，与私营企业形成相互合作相互监督的关系。在实际的基建施工过程中，政府要加强对其的指导，减少直接干预，给予施工单位充分的自主权。只有这样，才能减少工程融资和招标风险，使政府与私营企业合作的这种招标采购模式有更广阔的适用范围。虽然高校的基建管理工作一般由政府负责，但在实际的管理中，主要是根据投资性质和行业的不同而划分给各个部门共同管理。在这个过程中，容易造成各部门管理内容的混淆，使各部门之间难以进行协调，难以保证信息传递的真实性。因此，要充分发挥PPP招标采购模式在高校基建管理工作中的积极作用，还需要政府加强对各管理部门的监督和协调，使各部门的管理工作能够有序进行，保证基建工程管理的高效性。

3) 营造良好的应用环境。PPP项目招标采购管理模式对高校基建管理影响最大的方面在于，这种模式能够极大地改善基建管理过程中的招标不规范状况，使基建工程招标规范化、程序化和科学化。因此，需要在基建管理中营造良好的应用环境，解决好其存在的法律适用问题、招标模式选择问题以及实体工程招标采购管理的问题，为应用PPP项目招标采购管理模式扫清障碍。

6.结束语

    综上所述，将PPP招标采购管理模式应用在高校基建管理实践中，能够体现巨大的优势，降低基建工程融资难度，减少风险，这也是国家大力推行的一种公共基础设施建设方案，是未来的大势所趋，因此要在实践中不断探索，积累经验。

【参考文献】

[1]陈刚.PPP项目的招标采购管理模式[J].招标实务,2020,11(4):191-192.

[2]邱娜.高校限额以下建设项目招标采购模式研究[J].建筑经济,2017,38(10):49-52.

[3]穆永辉.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].建筑工程技术与设计,2016,11(15):29-30.

[4]陈猛.浅议PPP项目的招标采购管理模式[J].城市建设理论研究,2015,2(36):17-18.