预算管理一体化改革工作实践探索

预算管理一体化改革工作实践探索

黄敏

内蒙古自治区巴彦淖尔市杭锦后旗财政国库集中收付中心   015400

摘要：随着信息技术的发展，很多市场主体都实现了办公系统的自动化和信息化。对于财务工作而言，较高的信息化水平能够提高工作效率，降低资源消耗、减少资金浪费。但是，从目前的实际情况来看，行政事业单位的财务信息化水平并不高。国家预算改革的不断深入，预算管理一体化平台正式上线，有效地提升了预算单位的预算管理和绩效管理水平。本文从预算一体化改革的背景出发，阐述了其重要意义，分析了当前形势下全面绩效管理面临的一些问题，并针对这些问题提出了基于预算一体化平台的完善措施，以及预算一体化宏观背景下的改进措施，以助力全面提高绩效管理水平。

关键词：预算一体化；绩效管理；问题；措施

中图分类号：F812                   文献标识码：A

引言

2000年以来，我国开始推行部门预算、国库集中收付、公务卡改革、政府采购等财政支出管理改革。但是，各项预算制度改革分头推进，各级财政预算制度分别制定，没有形成统一的、贯穿预算管理全流程的预算管理规范；各类预算管理信息系统分散开发，不能相互衔接，无法进行有效的信息共享。财政部2020年印发《预算管理一体化规范(试行)》（财办【2020】13号），要求各地将《规范》作为目标模式 ，结合本地区实际情况，修订完善预算管理有关规程，有序推进预算管理一体化建设。预算管理一体化平台应运而生，有效解决了上述问题。预算管理一体化是新时代深化预算制度改革的有效途径，它更加注重改革措施的相互配合，以提升预算管理的整体效能为目标，采用系统化思维，增强预算制度的规范性、协调性和约束力。

1 预算管理一体化概述

预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门共享共用”。因此，预算管理一体化是运用系统集成思维，梳理现有预算管理流程，通过流程再造，建立规范统一的业务流程和支出标准体系，通过预算管理全流程控制，实现预算系统各模板的无缝衔接的信息化管理平台。预算管理一体化可以有效地整合碎片化的预算改革措施，真正实现全面绩效目标管理和不同部门间的大数据互联共享，为深化预算管理改革提供有力的技术支撑。目前我国预算管理仍处于部门预算系统、预算执行系统、资产管理系统、政府采购系统、财务核算系统、决算系统等多个系统独立运行，单独维护的运行模式。各系统总体上为单机版，对于同一笔预算或交易，需要各预算单位在不同系统中填写、更新和报送，工作量较大。同时，鉴于预算、预算执行、政府采购、决算等系统中的大量数据存在复杂的勾稽关系，在实际的工作中，对于有关联的数据，需要人工交叉比对，费时费力。此外，多系统填报很可能因为取数和报送时间不同出现差异，影响数据质量，不同年度不同部门之间也难以开展纵向和横向比较，数据使用受限。面对当前预算管理效率不高，与精细化预算管理差距越来越大的问题，预算管理一体化采用现代化管理理念，充分利用互联共享技术，统筹数据需求，从系统根源提出解决方案。在具体实施中，预算管理一体化的系统搭建包含基础信息、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等八个模块，涵盖预算管理的各个方面，以期充分实现数据智能化归集，有效提升治理能力。预算管理一体化模块多，功能涉及面广，是一个复杂的逐步推进的工程。

2 预算管理一体化平台应用存在的问题

2.1 同一项目受多部门监管时，工作效能有待提高

当同一个项目受到多个部门监管时，现有的预算一体化系统并没有完全实现相关分管部门之间的有效联通。例如，信息化项目、设备类项目、人才资助类项目等。这些项目通常由相应的分管部门审批后，再并入财政预算中。这反映出两方面的问题，一方面，沟通成本高，缺乏各个部门之间的横向沟通，不利于提高工作绩效；另一方面，分管部门审批时，要求预算单位申报的材料各不相同，审核周期和标准也不尽相同。而在预算管理流程中，绩效目标申报的格式是相对统一的，绩效追踪以绩效目标为导向，在相应的时间节点进行考核评估，这与预算单位在分管部门申报的内容和格式不同。对于预算单位来说，同样的业务申报、开展、考评，要在不同工作环节面对不同分管部门重复申报汇报多次，这样的性质内容相同却格式不同的重复性工作，不利于工作绩效的提升。

2.2 部分功能不够完善

预算管理一体化平台涵盖了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算调整和调剂、预算批复、预算执行、会计核算、决算和报告、预算指标等系统功能，但在实际应用中，大多数功能尚未及时开发。行政事业单位经费支出的业务量较大、支出内容较杂，在使用预算执行的“资金申请与支付”模块时，每支付一笔款项需要将所有详细信息逐一录入，财务工作较为繁复。当报销业务量较大时，容易增加财务人员的出错风险，而且收款人信息库一旦录入后无法进行修改，对于错误的收款信息只能再重新录入。基础信息管理中的“人员信息维护”模块，在录入人员基础信息时，无法实现导入功能，每条人员的各项信息都需要逐一核对并在线修改，加大了财务工作人员的工作量，降低了工作效率。

2.3 对预算管理一体化的认识不足及人员缺乏系统培训

一是大部分预算单位对于预算管理一体化理解程度不够，认为仅仅是换了一个预算编制软件，没有建立统一的预算管理大局观，对今后如何加强预算的动态管理没有具体的举措。二是预算人员素质有待提高，预算管理一体化软件涉及多领域的数据维护，需要业务部门和财务部门的共同参与完成，但是目前预算管理一体化的培训和宣传，仅针对财务人员，全程完全依赖财务人员填报审核完成申报工作。三是相关的培训较为宏观，对系统的实际操作缺乏具体的指导，培训机会较少，培训深度不够，缺乏用户和技术人员之间、用户之间互相交流反馈的平台。

2.4 预算管理系统缺乏财务会计方向的预算报告

当前行政事业单位的预算管理主要集中在资金的收支上，没有将行政事业单位发生的全部业务活动反映出来。在政府会计体系改革之前，行政事业单位的预算采用收付实现制的会计基础，导致预算系统的预算编制口径是收付实现制。但是，自政府会计体系改革以来，要求行政事业单位会计核算实现双报告、双基础和双功能。预算的编制也要遵从两种会计口径，编制资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表，而不仅仅是之前的现金流量表。但是，从目前的实际情况来看，很多信息系统正在建设当中，但是，却没有从制度上对预算报表进行规范和要求。行政事业单位会计制度的改革，必须对预算信息的呈现内容和方式做出要求。只有这样，才能够从资产负债角度、所有者权益角度去反映行政事业单位业务和财务的真实状况。

2.5 绩效考评缺少制度约束

当前的制度文件为预算和绩效管理提供了行为准则及做法建议，而对于绩效目标的实现程度，在制度层面并没有明确的奖惩规定。首先，绩效考评的标准并不明确，绩效目标设定的科学性和绩效目标的完成情况都缺乏评判标准；其次，绩效评价的结果对预算单位的激励性和约束性都不够强。做得好没有奖励，做得差没有惩罚。绩效的考核评价不与资源配置挂钩，单位的绩效管理主体责任不明确，由此导致绩效管理主观能动性不高，绩效水平参差不齐。

3 预算管理一体化改革工作实践措施

3.1 建立本行业项目绩效评价指标和体系

首先，建设高质量的绩效指标体系是开展绩效事中监控、绩效结果自评等工作的基础，如果绩效指标设置本身存在间题，则绩效评价结果也不准确，预算绩效管理一体化的实施意义就大打折扣。其次，针对预算绩效指标细化不全面、不合理等间题，省级部门可以适时引入第三方绩效评价机构或行业专家，梳理本行业近几年实施的重点项目的主要类型、资金规模、完成情况、存在的间题、项目实施效果等，从而针对性的建立本行业项目绩效评价指标和体系，全面、准确的完成项目绩效指标的细化，为部门绩效事中监控、绩效结果自评的有效开展奠定基础。

3.2 加强全面预算和核算管理一体化的重视程度

行政事业单位的有关主体应该提高对预算管理和核算管理一体化的重视程度。首先，行政事业单位的领导者应该认识到，预算管理和核算管理虽然并不会直接给单位带来经济效益，但是，却可以间接提高预算单位工作运营的效率，从而对经济效益起到良好反作用。其次，行政事业单位应该在内部营造出和预算核算一体化有关的文化氛围。让员工整体意识到预算和核算改革是提高单位运营效率，落实中国财政体制改革的重要举措。因此，只有提高基层员工对具体改革措施的重视，才能够明确每一个基层员工的责任，而每一个部门员工在制定自身的工作绩效指标时，应该将自身在预算和核算改革中的任务完成度纳入其中。只有明确责任，才能够带给基层员工压力。最后，行政事业单位也要营造关于预算和核算管理一体化的文化氛围，让行政事业单位从整体上真正重视预算核算一体化制度。

3.3 提升一体化平台系统建设技术水平

一体化平台应首先详细梳理预算、决算等模块的业务流程，统一业务管理要素，精准设置相关科目和环节要素，保障系统各环节融会贯通，各功能平稳运行。二是针对录入数据的关键节点，设置相应的控制点，进行相应的强制性系统审核和反馈提醒，保证数据的科学合理。例如，对前后不一致情况进行审核，对执行中的异常大额支出、化整为零等不符合规定的操作设置预警机制，用技术手段强化规范管理。三是增强用户体验，特别是在系统上线的初期，很多功能不完善，应特别加强数据导入导出功能，为用户提供便利，减少重复性工作。同时应强化各模块的联通复核、反馈和追踪机制，提高自动化和智能化程度。例如，根据单位基本情况、人员、资产等基础信息，自动生成人员经费项目和公用经费项目初稿。根据新增资产和政府采购自动增加预算；使预算系统和财务系统、资产系统关联，通过统一的会计记账核算准则，系统自动根据预算执行、调整和结转结余等生成相应记账凭证。四是数据安全保护。信息数据安全是系统上线的关键，我们要用高科技手段保障信息安全，从数据的输入、传输、存储和系统运维都要做好信息加密和安全防护工作，强化用户的身份认证方式，设置不同的访问权限，做到操作记录可追溯，存储中实时对数据进行备份，加强系统日常运维，对出现的漏洞及时修补和实施必要的信息安全审计。

3.4 所有资金纳入预算管理，实行全过程监管

在“预算执行”模块中，对财政拨款收支实施资金全流程跟踪监管，在支出时明确功能分类、支出经济分类、拨付金额、单据摘要、拨款用途、收款人名称、收款人账号、收款人开户行名称、收款银行行号、资金往来对象类别、结算方式等，将每一笔财政资金纳入跟踪监管范围，追溯至具体用款单位和个人。在支出时严控校验规则，包括预算指标控制资金支付的基础规则，校验政府采购、人员信息的财政设置规则，校验收款账号、付款时间的部门增设规则等。每个月财政部门应对违反校验规则的支出进行通报，要求各单位提供书面说明。尤其对同级同名账户之间的资金划转，增加了更严格的录入规则，原则上不得向本单位的实有资金账户划拨资金，有效防止财政资金的流失，同时能更准确地反映财政资金的执行进度。

3.5 预算编制

政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算支出总额控制一般公共预算安排的本级部门预算支出、转移支付预算支出和预备费规模。政府预算项目原则上和部门预算项目、转移支付项目保持一致，暂无法分解到具体实施项目、实施单位、地区，编入财政待分配项目并在执行中细化分解，保证落实到具体实施项目、实施单位、地区。各级财政要按规定提前下达转移支付预计数，下级编制转移支付预算时，原则上按照上级提前下达的预计数编列转移支付预算收入。部门预算反映安排给本部门及其所属各单位的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户管理资金和单位资金。企业和执行企业会计制度的事业单位，原则上只编制财政拨款收支预算。各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成，除应急、救灾等事项外，部门不得代编应由所属单位实施的预算项目。

3.6 提高全面绩效管理意识，加强绩效管理人才培养力度

为全面提高绩效管理的意识，要开展人员培训和交流工作，树立正确的绩效管理观念。紧跟国家改革步伐，将绩效管理工作与单位职能履行相联系，提高工作绩效，进一步促进单位和个人的健康发展。绩效管理是一门科学，涉及资金收付、业务开展、行政管理、职能目标实现效果等多方面。因此，必须建设一支理论扎实、业务过硬的实用型绩效管理人才队伍，设置紧扣职能、科学细化的绩效目标和评价标准，全面促进绩效工作的开展。

3.7 细化预算执行进度指标，紧密连接财政资金统筹与项目绩效管理

为解决项目绩效管理与财政资金统筹管理脱节的问题，可以进一步优化预算一体化平台，在项目绩效目标申报模块，细化预算执行进度指标，增加“预计支出时间”的填报。添加支出选项：按月匀速支出、按季度支出、某月到某月支出、某月和某月支出、其他时间支出等。将提高原本统一设置的预算执行率权重，并实现财政能一键提取所有预算单位所有项目的预算执行率绩效目标申报表。财政在进行资金动态实时监管时，将自动忽略执行进度与当前时限不匹配的项目；在进行资金统筹配置时，也会自动将项目所需资金配置到相应的支出区间。促进预算单位以绩效目标为导向进行项目管理，实现财政资金的统筹与项目绩效紧密相关，提高财政资金管理的有效性。

3.8 全面强化跟踪追溯功能

严格落实财政部一体化业务规范要求，对接各级编办和组织机构管理部门，将各部门所属的原自收自支事业单位全部纳入一体化系统审核范围，真正将部门所有收支汇编纳入部门预算，为下一步统筹管理单位资金打好基础。按照中央下达转移支付模式，做好省级转移支付指标下达和提前告知工作，重点测试省级转移支付与区级财政连通和追溯功能，督促各地市将省级转移支付指标及时分解下达。同时，尝试通过一体化系统汇总各地市预算数据，逐步实现系统自动汇编全省乃至全国预算，进一步提高汇编预算准确性。建立绩效监控机制，预算执行模块不仅仅反映资金支出情况，还要反映项目实时绩效。将资金运转与项目执行情况建立信息交互，依托物联网、大数据等信息平台，提高信息反馈的真实性和有效性。强化资金流动监管，对每一笔财政支出追踪至最终的用款人，定期抽查复核，最大程度压缩寻租空间。

4 结束语

综上所述，行政事业单位加强预算管理一体化平台应用，通过完善系统功能、优化登录程序、规范会计核算方法、提升财务人员的综合素质等方式，不断解决平台应用过程中出现的问题，加快建立现代财政管理机制，从而促进事业单位健康稳定发展。

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