浅谈农村宅基地闲置问题及对策-以山东省昌邑市为例

浅谈农村宅基地闲置问题及对策-以山东省昌邑市为例

付红霞

山东省昌邑市自然资源局  山东昌邑 261300

摘  要：近年来,随着我国农村与城市发展的速度加快，农村宅基地管理制度滞后、土地政策落实难等问题，导致土地供需矛盾日益突出，逐渐成为当前影响农村经济发展和社会稳定的一个热点、焦点问题，由农村宅基地引发的社会问题呈逐年增长趋势。而另一方面，农村宅基地的闲置问题也非常严重。如何正确处理宅基地闲置问题，成为新农村建设、解决土地瓶颈和农民增收的重要课题。

关键词：农村宅基地；闲置现象；解决对策

近年来,随着我国农村与城市发展的速度加快，农村宅基地管理制度滞后、土地政策落实难等问题，导致土地供需矛盾日益突出，逐渐成为当前影响农村经济发展和社会稳定的一个热点、焦点问题，由农村宅基地引发的社会问题呈逐年增长趋势。而另一方面，农村宅基地的闲置问题也非常严重。如何正确处理宅基地闲置问题，成为新农村建设、解决土地瓶颈和农民增收的重要课题。

一、我国当前农村宅基地现状

我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是基本特征。主要存在两大问题：一是固定投资难以盘活增值。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障,导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是,集农民毕生积累建造的农房,由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能,不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。农民无论是建新房还是扩大生产、修建基础设施,均难以得到资金的支持。二是宅基地资源浪费日趋严重。随着当前农村人口流动性越来越大，无论是历史原因形成的一户多宅导致的宅基地闲置，还是超规定占地、建新不拆旧、进城务工、做生意、考大学、当兵等因素形成的宅基地闲置问题，都已成为当前农村宅基地管理中的突出问题，并呈现日趋扩大的趋势，空置房、废弃地、闲置地等不断增多。由于宅基地不能流转,也没有退出的激励机制,所以宅基地长期处于增量不断增加,存量利用率不断降低的状态。面对这种现状，应当对农村宅基地制度予以重塑和构建，建立符合中国国情、民情的农村宅基地管理制度，走出一条节约集约之路。

二、当前农村宅基地闲置方面存在主要问题和原因

（一）“一户多宅”、“破线超标”现象多发。

我国《土地管理法》第六十二条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 但在实际中，因各种合法或不合法的原因，各地都不同程度地存在“一户多宅”、“破线超标”现象。农村宅基地确权登记最新数据显示，昌邑市北部农村因地处偏远盐碱、海滩地区，因历史原因或管理不到位等多种原因，宅基地用地户均超过247平方米，超过了国家规定的标准上限。　

原因一：部分“一户多宅”和人均面积超标是历史原因造成的。例如，在1998年中央出台《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》之前，不少地区农民建房基本不受政策限制，已建成房屋的人均面积与后来的相关规定冲突。特别是《物权法》颁布以后，房屋私有后，已建成的房屋无论是否合法、是否符合村庄规划，都不能随意强制拆除。

　　原因二：一些“一户多宅”或人均面积超标是因继承或捐赠后，农村宅基地收回“无力”导致。例如：在昌邑市柳疃镇区北部某一村庄，一位姓李的农民，现在有一套面积为234平方米的房屋，其父亲的名下有一处六间老房子，已经在事实上分割给李姓三兄弟，每人两间，但尚未办理产权分割。按照规定，李姓三兄弟拥有新的宅基地后，其父的宅基地将被村集体无偿收回，李姓三兄弟只能继承农房。只有宅基地上的房屋灭失后才能收回宅基地，李姓三兄弟不能重建、翻建、改建房屋，但房屋可以维护，村集体无偿收回宅基地是不现实的，经济社会下，虽然是因为农民的身份无偿划拨取得的，但真正无偿收回的情况在现实中根本不存在。

原因三：违建私建是导致“一户多宅”或人均面积超标的另一重要因素。由于管理不规范、不到位，缺乏规划引导，在不少地区，农民建房出现了无序、乱占乱建的情况，受经济利益驱使非法买卖农村宅基地现象多发，小产权房等问题明显。

    原因四：制度上的总体缺失

　  因宅基地管理上对节约集约用地促进不够，导致农村宅基地利用和管理中呈现出一户一宅、人均面积限制和建设报批管理“底线”被突破的现象，导致粗放利用，存在一户多宅、超面积标准占地的情况。据最新调查数据显示，目前，农村仅住宅用地就有5000万亩闲置。部分村庄农房严重闲置浪费，宅基地的粗放使用问题突出。如何合理地集约利用规模巨大的农村闲置和粗放利用的建设用地，已成为应对当前建设用地紧张的重要课题。

（二）农村宅基地无偿退出机制不现实，导致私下买卖现象严重。

　  部分村落农房闲置十之八九在宅基地退出方面存在问题，退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置宅基地，导致用地不合理。

原因一：在宅基地确权过程中发现，一些交通不便、经济落后的偏远村庄农房闲置情况尤为突出，形成是“空心村”和宅基地严重闲置的现象。例如：在山东省昌邑市围子街办辛城村，发现一片旧农房建筑群，其中部分房屋因年代已久，老化破损严重，有一半房屋甚至已经完全倒塌，没有清理的房梁和断壁残垣堆积在一起。该村村民杨明义说：“本村房屋有400多间。因该村位于昌邑市和平度市交界处，村民生活交通不便，特别是近年来学校整合后，学生上学更是极度不便，没有办法，大部分的人只好到镇上或市里居住。目前只有十几户还住在这片旧建筑中，这些房屋长的已经十几年无人住，短的也有四五年。现在我们老百姓都在盼望国家的迁村并点政策早点落实，把我们迁到一个经济条件比较好的村庄，这样我们生产、生活还有孩子上学就方便了。

　　原因二：柳疃镇是昌邑市经济化速度发展较快的乡镇，处于城乡结合部，其宅基地闲置问题相对突出。有的村民是建了新宅不愿退出祖屋，有的举家在外定居导致宅院多年荒芜。因宅基地流转条件严格，已定居城镇的居民不能将合法拥有的宅基地流转出去，相反，一些符合申请宅基地条件迫切需要的村民却无法批得宅基地。这就直接导致农村宅基地私下买卖现象越来越突出，问题越来越严重。老百姓觉得：有证没证，都不影响我住，反正哪个部门也不能随便拆了我的房子，找合适的机会换过名就行了。宅基地利用不合理，管理不规范，不仅严重导致土地资源的浪费，而且还带来一系列的社会问题。

　　据调查数据显示，当前我国农村建设用地规模大，布局分散，利用效率偏低的局面尚未根本扭转，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%～15%。

三、农村宅基地闲置方面存在问题的解决方法及建议

 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。因此，闲置宅基地的处理原则一定要从遵循保护耕地资源、维护村集体经济组织利益、增加农民收入为出发点。

（一）村集体经济组织应积极探索宅基地有偿退出机制，应本着“一户一宅,面积限制”原则,严格限制初期取得宅基地的面积标准,体现“公平性”和“福利性”,既要在保证农民的居住之用,又从切实维护农民利益出发，专门设立宅基地有偿退出基金，因地制宜的制定合理、合法的有偿退出制度，鼓励本经济组织内部成员自觉自愿退出闲置的宅基地。

（二）闲置宅基地退出整理后，在不改变土地用途的情况下，可以通过转包、出租、互换、股份合作等有偿使用形式进行土地流转。盘活这些闲置的土地资源，通过制定村集体、农民共同参与管理和分配的宅基地有偿使用管理制度，切实增加村经济组织和农民的收入，同时达到了集约节约利用土地的目的。

（三）闲置宅基地退出后，有开发价值的应允许引进开发商进行房地产开发，在保证村集体、农村的利益得到保障的前提下，逐步改善农村、农民的生活、生产条件。特别是针对一些偏远的交通生活不便的村庄，可以在完全征求村民同意的前提下，进行迁村并点，退出的闲置宅基地可以参照以上进行有条件的流转与承包。

（四）闲置宅基地有偿退出后，通过一系列整合、转包、流转后，还可以进行土地整理复垦，增加耕地总量，达到集约节约利用土地的目的。

结语：积极探索关于宅基地制度管理的政策法规，制定既符合国家政策方针，又适合当前农村发展现状的管理制度。要健全和维护我国基本的土地制度，保护农民的基本权益，从而确保国家的粮食安全，建立起适合我国市场经济要求的各种土地要素有序流动、平等交换、合理利用的土地市场。全面落实十八届三中全会关于农村宅基地在内的农村土地管理制度改革的要求，切实保护耕地，节约集约利用土地，盘活农村土地资源，为农村发展、农民增收走出一条康庄大道。

法律依据：

【1】《土地管理法》

【2】《物权法》

【3】1998年中央出台《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》

【4】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》