地方政府专项债券资金使用与管理分析及政策建议

 地方政府专项债券资金使用与管理分析及政策建议

余星玥

重庆市涪陵国有资产投资经营集团有限公司 408000

摘要：专项债券发行为地方政府融资的重要手段，可发挥促进地方经济发展、预防债务风险、规范投资行为等宏观调节作用。文章明确专项债券对地方经济发展的重要意义，总结地方政府专项债券面临的突出问题以及处理措施，用以提高地方政府债券管理水平，保证其优势作用充分发挥。

关键词：地方政府；专项债券资金；管理；政策

引言

当前，我国的许多地方政府已经开始使用专项债券作为融资工具以开展项目投资，然而，在市场的调节下，债券资金在很大程度上受到限制，而当前因管理机制等方面的缺憾，债券的发行数目及投资用途受到了相当大的阻碍。

1地方政府专项债券资金使用情况

1.1债券资金使用有效性难以保障

首先，在利用专项债券开展项目投资时，地方政府未能保证其使用效率，且资金的投入进度不够迅捷。即便项目的申报和基金的争取相对积极，但在准备工作等方面仍然亟待改进。换言之，部分地方政府的最终目的在于获得债券资金，因而未能按照规范对所投资的项目进行审核或批复，最终导致相关资金的利用率有所下降。

其次，债券资金的安排未能集中，这是因为地方政府承办大量项目，导致财政资金出现大的缺口；同时，在有限的债券资金的限制下，收支矛盾尤为突出。此外，地方政府未能整齐划一、集中规模进行资金投入，从而导致资金断层、各类项目未能获得均等的债券资金。

再次，地方政府的债券资金使用未能按照规定流程进行，且一些部门未能按照要求管理债券资金，从而导致资金的使用效率降低。

1.2专项债券招投标利率浮动大

在发行专项债券后，随着债券涌入市场，其融资价值也能够得到有效的体现。然而，多种因素如价格等均会使投标利率产生较大的波动。数据表明，近四年来，地方政府债券资金的中标率呈显著下降趋势，配置型机构的申购力度也有所降低；此外，另一个导致中标率降低的原因是债券承销商对投标利率偏离的控制，其主要依据是债券利率的浮动范围，

与此同时，用于项目投资的地方政府专项债券属于政府性财政资金；专项债券的收益能够平衡项目收益和政府融资，因此，其招投标利率和市场化定价都有相应的规定。然而，影响债券定价的因素多种多样，导致市场机构不能及时了解政府的投资目标、资金预算和债务风险，进而使地方政府无法明确投标利率，这是导致投标利率大幅度波动的重要原因。

2地方政府专项债券管理分析及政策建议

2.1积极开展限额管理

为应对市场变动及非市场因素的影响，地方政府应当革新专项债券管理策略。首先，应当积极开展限额管理，使之与市场需求相匹配。例如，可以以中央政府为主进行自主发债，但需要核定各省的举债总限额，并且参考实际情况。这种方式能够提高债券的管理效率，且不影响再融资债券和年新增债券的发行额。地方政府应当根据需求导向，对再融资债券进行滚动发行；为获取新限额空间，可以借助预算资金对到期存量债券进行偿还，使举债更加灵活，并发扬核定债务的限额优势，将新增债务限额或政府债务限额下达于年初预算编制之前，从而优化其构成比，将举债与预算工作相互统筹，提升债券资金管理的科学性。

2.2建立完善的专项债券安排机制

应当进一步完善地方政府专项债券的安排机制，从实际情况出发，对现有的债券模式进行创新、提高储备能力、完善项目信息。有关部门应当优化管理项目的入退库，以提升举债决策的合理性。应及时对债务收支的中长期计划进行调整，及时联络各有关部门，共同商讨债券发行与项目投资的合理性，并严格落实审查制度，力求包装发行先行于项目敲定之前。在制定计划方案时，应当明确限额的要求；在纳入预算之前应当通过正规审批，且纳入之后应及时监督管理。此外，应当合理拓展专项债券的使用区间，按照需求导向，为债券的使用创造合适的环境，保障重要项目的同时将选择空间拓展，使发展模式更加符合市场实际，创新监管机制，推动地方政府债券利用率的提升。

2.3以项目为中心完善发债机制

当下，地方政府有关部门应当以项目为中心，对现有的债券发行机制进行合理完善。例如，可以借助省级财政部门的优势，按照需求导向建立发行中心，并积极引进高质量人才，推动债券发行机制的创新，提高财政工作的有序性。应严格落实各项专项债券发行的审批流程，提升管理的规范性和精细度，切实规避各类风险。为此，地方政府可以对接债券偿还与项目收益双方，例如，可以按照项目类别的不同对其进行信用评价，并据此进行债券发行，从而有效降低集合发债，是项目与债券能够实现相互对接，从而为市场监管提供便捷，进一步优化专项债券项目。与此同时，增信措施也必不可少。为有效降低融资成本，地方政府可以借助征信措施进行债券发行，但需保证相关措施无需兜底偿还。应将责任落实到各个部门、各个职能人员，改变刚性兑付的传统模式，进一步降低工作风险。应建立健全一套行之有效的奖惩机制，并根据工作的实际内容与需求，对各个部门的工作进行评估；一旦发现违规评级、信息造假或信息披露等违法行为，应及时进行处罚，并将相关责任人的失职行为纳入信用档案。如此，则能够借助档案对市场进行合理规划，并提升债券工作的成效。

2.4提高资金使用的有效性

在发行转型债券时，地方政府需要通过债务限额的方式拓展应用渠道。因此，应当建立健全债券相关法律，以降低债券发行的风险。与此同时，地方政府还应当合理开发专项债券资源，借助专项债券资金偿还政府债务，并规避相应风险。地方政府应当制定科学、合理的应急方案，以应对债务风险，避免其影响债券的发行利率和市场定价。

在谋划项目时，应当考虑专项债券的申报标准，以拓展项目储备。当前，地方政府的大量财政资金被用于项目的谋划前期，导致了诸多不良现象，如“为融资而融资”和“资金带着项目走”等，最终导致项目规划不合理、上报过于急迫，资金难以得到合理使用。因此，为提高资金使用的有效性，应当如下规定：地方政府不能经由企业举借债务，政府与企业应当各司其职；企事业单位的项目资金不能依靠政府部门，否则将导致产权划分困难、资金利用率降低。如果项目需要变更，应当及时报备；如果变更内容较大，如更换业主等，可能导致融资收益平衡受影响者，应当首先上报给地方政府，经批准后再报告给省级财政部门，由后者进行信息披露或公告发布。

若在发行债券后再调整其用途，地方政府应当及时报告给省级政府，并根据相应规则申报省级人大常委会，切实落实信息披露的各项规章制度，任何单位或个人都不能截留、挤占或挪用债券资金。此外，地方政府应当将专项债券的发行、收支、付息、还本等费用纳入预算管理，在保证项目按照既定条款和流程进行的同时，加速资金支出，使项目的进程能够得到保障。

2.5强化全周期管理，防范风险

地方政府应当强化对专项债券资金使用的全周期管理，以切实规避风险、提升债券资金的利用率。首先，应当健全监督机制、推动实物工作量的积累，在债券资金入库后2个工作日内转贷市县，并经由支出预警和定期通报等手段，及时了解专项债券资金的收支情况；如发现支出进度显著放缓者，应及时发出预警信号。其次，应当进一步健全跟踪监管机制，使债券资金能的使用流程能够得到透明化的监管。地方政府应当借助债务管理机制，采取穿透式监测的方式对专项债券项目进行监管，以了解资金使用和运营管理的情况，并跟进项目建设进程；一旦发现问题，可以及时指出并督促整改，从而有效落实针对专项债券资金的全周期管理机制。地方政府应当与监管部门相联系，及时核查债券资金的流动去向，并重点关注资金的管理、使用与沉淀等流程，采取自查与现场核查相结合的审查方式，提升资金的利用效率。再次，应当借助服务督查的手段，规避法定债务风险。地方政府应当以问题和结果为导向，深入基层开展交流工作，并了解项目单位的债券资金使用情况和项目进展，以及在利用专项债券时发现的困难之处；积极与各方进行交流，了解其对债券管理等方面的意见，从而有效规避债务风险。

结束语：

我国的基础设施建设离不开地方政府的专项债券资金。借助专项债券，我国的现代化建设得以有效推进。然而，在专项债券的发行和管理等方面，当前仍存在着诸多亟待解决的问题。为此，地方政府应当从法律法规和规章制度入手，健全有效的监管机制、增加专项债券的类别，以规避债务风险、推进基础工程项目的进程，使融资渠道有所拓展、融资过程更加科学。

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