连片改造背景下的片区统筹规划思路——以洪梅镇河西片区连片“工改工”项目为例

连片改造背景下的片区统筹规划思路——以洪梅镇河西片区连片“工改工”项目为例

高崇峻

东莞水乡特色发展经济区规划和土地测绘中心（ 523165）

[摘要] 在新的城市发展理念及政策要求背景下，连片改造已成为城市更新的必然趋势。通过编制片区统筹规划，从片区层面统筹优化用地功能，平衡各方利益诉求，落实项目实施责任，是破解过去城市更新品质低、实施难的有效手段。

[关键词] 片区统筹规划

1 政策背景

2018年东莞市提出未来3年实现“工改工”3万亩的目标，由于任务量大，市也未能从项目层面提供有效的政策指导，单纯靠镇街自行推动谋划。这种自下而上推进方式，镇街为了更轻松的完成任务，采用了大量的零散“自改”小项目来堆填任务量，这种做法产生了一些较为突出的问题。一是项目地块小而破碎，无法供有一定规模的龙头企业使用，大多数项目都只是单纯提容后分割租售，继续做仓库或低端产业，只能给权利人提高租金收入，未能给镇提供更高的税收，导致虽然整体任务完成规模量大，但却没能真正达到产业升级、提质增效的目的。二是各个项目在规划调整过程中由于只是针对单独地块进行调整，单独项目对交通、市政设施等的承载力增加的压力不大，但累积后量却非常大，规划调整过程中难以对片区的承载力进行完整评估，导致城市运行实际压力极大。三是这些自改项目原本税收就不高，改造后未能获得预期收益，却又重新约定50年使用年限，增加了未来改造收储的难度。四是根据政策规则，镇街每年完成“工改工”任务后可以获得一个对应规模的“工改居”项目，但单独一个小的“工改居”项目选址困难，容易混入工业区包围，且根据规则贡献的公共设施规模小、等级低，政府难以使用。零散改造存在的诸多问题也引发了政府的反思，并提出了连片改造的要求，而一个体现自上而下的统筹思路，由政府组织编制的片区统筹规划是达成这一目标的重要手段。[1]

2 片区统筹规划编制理念

2.1 政府主导编制，保障项目品质

由于政府人员力量有限，资金使用也会受到多重审计限制，为了推动更多更新改造项目，东莞创新了“单一主体挂牌招商”这一改造模式，通过引入市场力量作为前期服务商，帮助政府处理拆迁谈判、村民表决以及相关材料编制，这种做法营造了非常热烈的改造浪潮，极大的提高了改造动力。但市场的本质是追逐利益最大化，而我们现有的技术管理规定受限于政策通则性质，只能保障最刚性的底线不被突破，按照原本的思路，城市品质及公众利益应该有政府主动作为在规划中体现，但政府把项目甩手给前期服务商后，服务商直接按照技术规定上限的开发强度去谈拆赔补偿，利益固化后倒逼政府认可规划方案，给后续的行政审批造成极大压力。而片区统筹规划则是要求政府必须亲自下场主导规划编制，强化政府影响力谋划在前，通过科学的技术分析论证，给片区提出合理的开发建设量，锚固利益谈判空间，保障片区整体规划品质。

2.2 统筹用地功能，优化空间布局

当前东莞主要的改造项目包括“工改工”和“工改居”，即对现状的低效产业区进行改造，东莞过去得利于“市直管镇”体制，自下而上的发展动力充足，外来企业能够以最快的手续办理供地并开发建设。但也由于自下而上的模式缺少上层次统筹，造成了当前用地功能混杂破碎的局面，如若继续小面积的项目进行改造，只会加剧恶化现状，更新改造难以达到提升城市品质的初衷。而片区统筹规划一般以1至3平方公里作为规划范围，贯彻“宜工则工、宜居则居、宜商则商”的规划理念，重新梳理片区用地功能，破解用地破碎难题。同时，过去根据东莞的规则，每个更新项目都要按一定比例贡献公共设施，但大量小的项目只会提供大量“麻雀设施”，设施等级低下，政府拿到手中也难以运营使用，而通过编制片区统筹规划，则能集聚设施贡献，根据片区需求合理布置高等级品质的公共设施，真正达到提升城市环境品质的目的。[2]

2.3 统筹利益平衡，明确实施方案

城市更新项目涉及到拆赔谈判，各方利益关系复杂，由此东莞通过多年实践提出了“单元划定-挂牌-前期研究-控规调整-实施方案”这样一套严谨的项目审批流程，但在实际操作中前后审批由不同的部门负责，审查标准存在差异，导致单元划定明确开发量后，在前期研究阶段会因为各种实施性方面的因素损失部分建筑量，但项目的地价却是依据单元划定的量制定的，这就导致项目方由于技术原因凭白增加成本。片区统筹规划要求按照控规标准落实相关规划要素，同时要编制利益统筹方案，明确拆迁补偿指导标准，保障规划实施性。

3 洪梅河西片区统筹规划

3.1 洪梅镇河西片区概况

河西连片统筹示范区坐落于东莞市洪梅镇，以望沙路为中轴线，东至洪屋涡水道，西至民田涌水道，南至新庄桥，北至规划梅沙大桥及连接线，总面积约3467.2亩。片区现状多为加工制造以及简易仓储物流用地，厂房空置情况严重、利用效益低下，两河四岸多为工业岸线，缺乏滨江开放空间。

3.2 片区统筹方案

（1）政府强统筹主导连片更新。项目改变过去市场主导、零星申报的更新方式，水乡管委会及镇政府主导谋划2.82平方公里的大连片改造，以“书记工程”方式高位推进，成立现场指挥部，由镇党委书记任总指挥，下设实体化运作的工作专班，聚焦各部门力量，全面把关前期服务、规划编制、土地整备、建设监管及招商运营等各环节。

（2）创新利益平衡路径。破解更新利益不平衡、“工改工”动力不足的困局，一方面河西片区建立工改平衡指标费制度，按照一定系数从房地产类项目项目提取产业发展资金，为政府产业用地整备赋能，实现“工改居”反哺“工改工”；另一方面，统一片区内“工改工”的拆赔标准，合理规范原权利人改造预期，促进“工改工”项目顺利落地。

（3）统筹资源利益。一是资源统筹，结合现状权属、建设年代及建设强度等，对现状土地资源进行系统梳理，形成土地资源“拆、改、留”一张图。二是利益统筹，结合零散分布政府权益用地（空地、工保线调整用地等），谋划周边单元备用地移交，整合形成连片收储用地，保障政府经营利益，同时对片区内新增用地同步进行征转，实现片区整体开发及土地效益最大化。

（4）统筹规划。一是功能统筹，以产城融合理念进行布局，望沙路东侧以居商及公服配套为主，西侧以连片产业功能为主，整体产业居商比例为7:3。二是滨水空间统筹，统筹洪屋涡水道沿线公共空间，沿水布置社区公园、体育公园、邻里中心和文化中心，串珠成链，打造魅力滨水岸线。三是路网统筹，强化两侧水岸的横向联系，打通重点货运干线中洪支线，使得望沙路回归生活功能。四是其他统筹，保障总体承载力，统筹公服设施及市政基础设施规模及布局要求；通过片区城市设计，明确建筑限高、城市界面、重要节点等管控要求，彰显“梅美湾区 水乡智城”空间特色。

（5）统筹实施路径。按照片区整体谋划、分单元实施思路，整体划分11个更新单元，并以管控导则为载体，将片区统筹要求传导至各个单元，指导后续单元划定工作。在整体布局合理前提下，按照“骨肉搭配，责任均衡”方式捆绑各类设施和责任，实现各个单元实施责任相对均衡，保障较好实施性并更好凝聚多方共识。

4 结论

河西片区统筹规划是水乡功能区探索连片更新的创新尝试，这是对过去规划逻辑的一次改良而非改革，目前实施过程中在保障空间品质、平衡更新利益、提升效率方面已初见成效。城市更新是基于存量资源的更新改造，项目空间会受到城市发展肌理很大的影响，而且更新改造就是多方利益诉求的平衡，如果只在小小的一亩三分地上谈，很多问题很难得到妥善的解决。因此，在规划上必须要有连片谋划的逻辑理念，只有拉扯出更大的空间，才会有更多解决问题的路径，才能更好地平衡多方利益诉求，理想蓝图才有实施落地的空间。

参考文献

[1]石建业.关于东莞市城市更新(三旧改造)机制的探讨[J].建筑知识,2017,37(13):88-89.

[2]许喜泉,张伟,韩明勇,魏慧娇.城市更新背景下的连片更新规划思路研究——以南沙区黄阁镇旧镇连片更新改造方案为例[J].建设科技,2020(15):54-55.DOI:10.16116/j.cnki.jskj.2020.15.014.