基层国土所耕地保护政策执行的重难点分析

基层国土所耕地保护政策执行的重难点分析

于明鹏

广东国地资源与环境研究院       广东省广州市       510000

摘要：国土所肩负我国土地资源开发和保护的重要使命，是土地政策的执行者，代表着自然资源主管部门在基层的形象。本文对国土所执行耕地保护政策的重点、难点内容进行分析，结合具体案例探讨耕地资源实际情况，分析耕地保护政策执行难的原因，从执行能力、束缚机制、执行机制、知识宣传角度，提出提高耕地保护政策执行对策。

关键词：基层国土所；耕地保护政策；执行能力；束缚机制

引言：基层国土所直接与农民对接，其机构设置是否合理、执行能力强弱，均会对耕地保护政策执行产生影响。但国土所在政策执行中仅拥有指导权，并没有执行权，无法直接使用行政手段，消除违法用地行为，需要当地政府辅助使用行政手段，提高执行效果。因此，基层国土所应切实发挥自身职能，强化政策执行能力，解决耕地保护政策执行中的重点、难点问题。

1耕地保护政策执行情况

广州市南村镇位于我国东南沿海地区，全镇土地面积达到30.5万亩，其中耕地面积23.98万亩，占据总体土地面积的70%以上。南村镇积极采用复垦开发战略保障耕地数量，但由于新增耕地的含盐量比较高，种植效益难以得到保障，农户承包积极性有所降低。2020年至2021年耕地资源变化情况如表1所示：

表 1 2020年至2021年南村镇耕地资源变化情况表（万亩）

南村镇基层国土所负责耕地保护政策执行，共计拥有员工数量5名，其中包括所长、副所长各1名，基层工作人员3名。主要职责是负责当地的耕地保护，并协调有关部门开展土地资源协调工作，进行土地复垦、资源规划。然而在耕地保护政策执行过程中仍存在一定的问题，执行主体、执行客体、执行环境均对耕地保护政策落实造成阻碍[1]。

2耕地保护政策执行重难点

2.1执行主体

土地资源管理采用垂直管理模式，管制制度与占补平衡制度执行存在冲突，在耕地保护执行中并未建立完善责任机制，需要自然资源部门、城建部门、税务部门、法院等多个部门合作才可执行。土地资源保护以省级以上部门干部为主，地方干部选拔将基层国土所的人员排除，地方政府任职人员数量较少，发展空间较小，导致耕地保护政策执行人员热情受阻。

从执行手段上看，基层国土所没有行政强制执行权，仅仅拥有处罚权，针对耕地保护处罚不执行情况，国土所需要向法院申请。法院考虑到社会矛盾问题，存在拒绝执行的情况，很难真正消除违法耕地行为。

2.2执行客体

   基层国土所耕地保护政策执行面临对象主要为人，影响个体行为的因素包括动机、能力、感知、个性等。由于用地主体的法律意识薄弱，违法成本高于耕地成本，违法行为带来的收益较高，导致耕地保护执行客体的积极性不足，甚至经常出现违法行为。南村镇耕地复垦过程中，出现反复强开，农作物种植效益较低，导致人们更倾向于利用土地进行水产养殖，导致耕地面积无法得到保护。

2.3执行环境

经济、政策、文化等外部环境均会对耕地保护政策执行产生影响，从经济发展的角度分析，南村镇经济发展与耕地资源保护之间的矛盾比较突出，为促进经济发展，征收和占用耕地进行项目建设，其中包括民生工程、公共设施建设等。从政策角度分析，耕地权属、耕地保护的条款尚未明确，相关法律法规规定，农村承包土地是耕地的经营者，但并不是所有者，经营权和所有权脱节，影响农民耕地的积极性。政府征用耕地进行非农建设，对补充耕地和存量耕地的重视程度不足，农民无法科学选择耕地保护数量[2]。

3耕地保护政策执行策略

3.1提高耕地保护政策执行能力

国土所在执行耕地保护政策期间，应赋予组织机构相应的行政手段，强化基层国土所的行政执行能力。在法律上，针对违法相关法律的公民、组织等，均可依法强制执行，减少土地违法行为产生，按照耕地保护政策执行程序，应区域其强制检查权、扣押权、冻结存款权等。

检查权是指执法人员在耕地保护中所应具备的强制检查权利和制止权利，如在现场调查过程中遇到相关人员阻碍，可强制进行拍照、证据采集，如出具书面文件后无法达到制止效果，可强制执行处罚，对违规占用耕地进行建筑建设等行为，进行强制拆除。此外，在政策执行过程中，执行人员应具备相应的查封和扣押权利，如当事人仍违规占用耕地且无法采用书面制止的方式避免其违规行为，则可对相关建筑进行查封，扣押相关材料，并具备扣押、查封时间确定等权利，直至消除违规占用耕地行为为止。无法确定违规占用耕地主体人的情况，可直接选择使用扣押、处置等手段，进行耕地保护，落实耕地保护政策。基层国土针对违规占地行为，可与金融部门联合冻结违法人员的存款，禁止其进行汇款，采用行政手段进行政策执行。

3.2强化耕地保护政策宣传

针对客体对耕地政策保护执行产生的影响，基层国土所可采用宣传教育、文化建设等手段，提高客体对政策内容的理解，保障政策执行对象遵守相关法律法规。立法宣传工作的积极开展和落实，对于进一步推动耕地保护政策执行有着积极作用，明确宣传主体、宣传对象、完善宣传制度，是比较有效的手段。

宣传主体应系统性的学习耕地保护政策相关法律，并具有一定的责任感和使命感，并可以积极利用广播、微信公众号、网站，借助政府及相关部门的宣传能力，对耕地保护政策相关法律进行宣传，使得法律知识走近社区、走近校园、走近企业。政策法律宣传可进行典型违法案例的讲解，发挥特殊案例的警示作用。

在文化体系建设上，应建立不畏强权、敬业奉献的执法文化。国土所应开放服务窗口，进行台账格式、操作范本、服务承诺编制和宣传工作，为基层农户提供优质服务，发挥文化的约束作用，提高自身的执法威信，保障客体的积极性。

3.3优化国土所耕地保护执行机制

     减少耕地保护政策执行束缚，国土所在执行耕地保护政策期间，加强顶层设计，充分了解南村镇的耕地情况和土地结构，制定总体规划，并严格按照程序向上级部门提供规划方案。在政策执行期间，完善激励机制，制定完善的耕地产权和耕地流转政策，健全耕地政策中的补偿机制和惩罚机制，针对未经批准占用耕地的行为从重进行处罚，增加破坏耕地成本。

    优化耕地保护政策执行机制，采用垂直化的管理模式，在机构设置、人员编制、经费投入等方面进行优化。在机构设置和人员编制上，采用统一领导、分级管理的模式，人员编制则由上级部门审定后负责，经费投入采用分级核算模式。在政策执行过程中，应切实解决执法人员所面临的问题，通过优化待遇、增加人手、政策补贴的方式，提高相关人员政策执行的积极性。

结论：综上所述，基层国土所耕地保护政策执行应丰富执行手段、强化队伍建设，减少执行束缚、优化执行机制，并重点对耕地保护政策进行宣传，形成良好的政策执行环境，解决耕地保护政策执行中的难点，强化耕地保护政策执行重点，提高我国耕地资源利用效率。

参考文献：

[1]李扬子,宋敏,胡灿.耕地资源的关键性生态系统服务识别——以差别化耕地保护政策目标为导向[J].农业技术经济,2021,(10):121-133.

[2]王文旭.改革开放以来中国耕地保护制度演进过程与效果评价[J].中国地质大学(北京),2021.