论公益诉讼之“公共利益”内涵界定

论公益诉讼之“公共利益”内涵界定

闫芳

新疆警察学院          新疆 乌鲁木齐        830011

【摘 要】：在依法治国背景下，公益诉讼制度经过两年试点推行，成效显著。2017年以法律形式确立了公益诉讼制度，制度在实施运行中还需要对相关理论进行探讨研究。设立公益诉讼制度的初衷是为了维护公共利益，厘清阐释公共利益的内涵，是研究公益诉讼制度的基础。

【关键词】：公益诉讼；公共利益 ；内涵界定

引言

公益诉讼制度是社会发展的阶段性产物，有着悠久的历史。早在古罗马时期就出现了公益诉讼（Actiones Publicae Populares），市民以原告身份提起诉讼。在美国出现了公民诉讼之后，西方一些国家陆续设立了公益诉讼制度。我国对公益诉讼制度的研究起步较晚，党的十八届四中全会决定对公益诉讼制度进行初步探索。经过两年试点，成效显著。2017年将公益诉讼制度纳入法律规定。在依法治国的背景下，公益诉讼制度研究受到广泛关注。设立公益诉讼制度的初衷是为了维护公共利益，厘清阐释公共利益的内涵，是研究公益诉讼制度的基础。

一、公共利益的语义分析

“公共利益”在社会学、政治学及法学领域中是常用概念。法律层面通常是指不特定社会成员的利益，与公共权力联系紧密，是个重要的概念范畴。

《辞海》中 “公”的释义是“公共的，共同的”。《礼记·礼运》有云：“大道之行也，天下为公。”“共”的释义是 “共有，共同使用或承受。”“公共”就是指 “属于社会的，公有公用的。”“利益”一词在中国古代典籍中，在最初是分开使用的，各自具有独立意义。 “利” 的本意是使用农具进行农业生产，采集自然果实，收割成熟庄稼，其后逐渐引申为祭祀占卜意义上的“吉利”，又进一步引申出“好处”。 “益”则为 “溢”的本意 ，初指盈、满 ，表示富裕之意。“利”和“益”都表示有“好”的含义，形成“利益”一词，表示 “好处”。“所谓利益”就是人们为满足自己生存和发展需要，对于一定对象的各种需求，在社会生产中得到的好处。

公共利益在英文中表述是“the public interest”。 “pulic”词语表义为 “为公众的、公用的、公共的”或者是。“公众的、与公众有关的”。 “public” 在希腊语中的词源中强调的是一种共同的、集体的关怀。利益，英文为 “interest”，本意为“利息”。《牛津法律大词典》里对利益（interest）则表述为“个人或者个人的集团寻求得到满足利益的基本定义仍然是预期满足标准的表达，体现为主体对客体的参与。[1]

“公共利益”概念在政治、经济、法律等领域都有使用，但各自所表达的内涵有所不同。在法律层面其内涵有不确定性，各国法律也鲜有对内涵进行界定。学者们对这一概念从不同角度进行了深入探讨，但对其涵盖的内容却无统一意见，没有明确权威的解释，因此 “公共利益”概念本身的涵义比较丰富。

美国思想家、政治评论作家沃尔特·李普曼认为公共利益是“当人们理性和合乎逻辑地思考，同时以无私和仁慈的方式行事时，公众利益是可以得到的。[2]

边沁则主张个人利益总和说，认为，“公共利益”是整个社会所有个人的利益之和。国家的目是为了实现社会“最大多数人的最大幸福”。

纽曼将“公共公益”分为“主观公益”和“客观公益”。他的采用两种标准对公共公益进行主、客观的判断。以受益者数量作为主观公共利益，判断标准是以国家目的和任务作为客观公益判断标准

英国学者哈耶克总结了公共利益的抽象秩序理论，认为 “自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[3]

对公共利益的研究，学者们的出发点和角度有所不同，虽有丰硕的研究成果，但也不可能全面概述，包罗万象。对公共利益的理解可谓是仁者见仁，智者见智，各有不同。

二、我国司法实践中对公共利益的理解与适用

在我国，有学者通过公共利益与私人利益的比较，认为公共利益与私人利益相对的范畴，私人利益指向单个社会主体的利益，而公共利益是所有社会主体共同的整体利益。也有学者认为公共利益就是受益对象所享利益的具体内容。学者们对公共利益的认识各有不同，法律语境下对公共利益并无明确的定义。截止2021年1月，在现行有效的法律、行政法规、司法解释、部门规章中涉及“公共利益”一词的共有2100部，但立法机关、行政机关及司法机关并没有用规范性的词句为公共利益下定义。

公共利益的概念虽无明确定义，但并不影响在具体案件中的法律适用。由于公共利益属于法律的抽象概念，与公序良俗、诚实信用等内容有相似性，在司法实践中使用较为灵活。但法官以裁判者的身份保持中立的态度，其所引用的法律规范越具体，越能体现出司法的专业性和和公正性。立法层面对对公共利益没有准确定义的情况下，法官去援引和解释公共利益，会面临随意适用法律规则的风险，影响了司法的可预见性和公信力。

司法实务中，自2009年至2020年，在中国裁判文书网上，有40余万份法律文书的裁判理由部分涉及“公共利益”，但大部分法律文书对公共利益的内涵没有解释，有些法官只是引用了公共利益，有些对公共利益草草解释，还有些出现滥用“公共利益”的情形，不能得到当事人普遍的接受或认知。例如，2017年，王某所在区政府将其所有的房屋纳入政府棚户改造项目，并做出征收决定。王某认为该决定违法向法院提起诉讼。一审法院认定该区政府做出征收决定符合公共利益需要，征收决定合法，驳回王某的诉讼请求。二审法院虽认定征收决定的违法性，但以棚户改造项目是政府安居保障工程，公益属性明显，撤销决定将会损害更大的公共利益为由，判决不予撤销征收决定。该案历时三年，最高人民法院认为征收决定超越法定职权，缺乏法律依据，区政府没足够的证据予以证明撤销征收决定会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，故终审判决撤销政府做出的征收决定。此案件就是司法实务中不当使用公共利益的典型范例。由于公共利益内涵的不明确，导致行政机关在执法中凭借行政权力的扩张性对公益利益内涵自由裁量。法律框架下没有对公共利益划定一个界限范围，予以规制，有可能导致行政机关假借公共利益做出有利于自身利益的行为。因此需要对公共利益的内涵进行细化研究，指导行政权和司法权的正确行使。

三、公共利益的特征

理论和实践中对公共利益的理解和适用均持不同见解，而公益诉讼中对公共利益的把握又是启动公益诉讼的关键所在，为了对公共利益的内涵进行更深入的研讨，本文中，通过对公共利益两个特征的阐述及与其他相似概念的甄别，达到对公共利益的内涵的认知。

（一）共享性。

公共利益的共享性决定了享受利益主体的不特定性，此种利益能够同时满足不特定的多数人的需要。主体是整体的而非局部，每一个社会主体都可以平等享受公共利益。美国学者约翰·罗尔斯认为:“公共利益具有不可分性和公共性，不能像私人利益那样被划分，不能由个人多要一点或少要一点。”公共利益体现了众人意志，反映共同体成员共同享有，而不是私人利益的相加。公共利益对受益对象都是整体存在的，社会成员可以平等的享受某一种公共利益，获取的公共利益总量也是均衡的。公共利益的共享性包含两层属性：第一是平等性，公共利益主体平等地享有，排除竞争机制，不会因为新增个体而减损已经享受到的公共利益。第二是公用性，也就是说公共利益是社会共同的综合利益。任何公益主体均可拥有并按各自意愿享受某种公共利益。

（二）不确定性。

公共利益的概念比较宽泛，属于典型的不确定性概念。公共利益不确定性表现在公共利益的模糊性，无法对其内涵与外延有精准的定义,具体而言是公共利益的主体和内容的不明确性。公共利益是一种动态表现，是主体对客体的参与，参与的程度和评价效果是由主体主观性认识决定的，而主观性认识具有不确定性。利益源于人的需求，需求的多元性和广泛性，影响着利益的内容多元性和不确定性。多元利益内容在不同语境下和不同时代背景下皆有不同，因为公共利益的历史性决定了在不同的社会阶段，需要依据现时国家法的秩序与价值理念对公共利益进行判断，由此也产生了公共利益的适应性。不明确性的优势在于适应性，在法律适用中，尤其是个案处理中可以使公共利益的内涵与需要调节的多样性的法律关系相适应，以达到满足社会价值的需求。

三、公共利益与相关利益之界分

（一）公共利益与国家利益

学者对公共利益与国家利益关系认识不一，有些认为两者从根本上是一致，但也有学者持反对意见，认为公共利益囊括了国家利益。总之，公共利益与国家利益有交集也有差异，分析两者的异同应当从统治阶级利益的角度进行探讨。

从马克思主义国家利益观来看，国家利益与公共利益是否存有一致性，判断依据是统治阶级与被统治阶级的关系。在社会主义国家中，无产阶级是统治阶级并代表了大多数人的利益，因而国家利益与公共利益相互关联。关联性体现在从国家的起源和目的来看，国家通过设立政府社会的管理职能满足社会成员的利益需求，既实现了统治目的，又向社会提供了公共服务，促进了公共利益的实现，体现了公共利益与国家利益的统一性。但是统治阶段维护本国主权范围的利益，主要有国内政治意义上的国家利益，如国家的军事利益、安全利益和经济利益。这些利益有较强的政治属性，往往不属于公共利益。综上，国家利益所体现的多为统治阶级的利益，也会适当的包含为社会提供的公共利益，应该说统治阶级利益与适当的公共利益相结合构成相对完整意义上的国家利益。但国家利益不能与公共利益相等同，也是有别于服务的公共利益。

（二）公共利益与私人利益

马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[4]利益是为了满足人类需求而产生的，通过一定的社会关系，实现主体对客体的参与，达到预期满足标准。利益源于需求，多元化需求导致利益的多极表现，如国家利益、社会利益、集体利益及私人利益等。私人利益是指社会成员对能满足其需要的客观对象的确认。私人利益不仅指具体的公民个人，还包括法人、其他组织。公共利益是社会的全体或大多数人享有的利益。古今中外理解

“公”与 “私”的含义，都认为是截然对立的。《韩非子·五蠹》：“自环者谓之私，背私谓之公”。西塞罗认为“公益优先于私益”。上述观点认为，公共利益与私人利益泾渭分明。但有学者认为，公共利益与私人利益有冲突也有统一，存在隐秘关系。笔者同意这种观点，公共利益与私人利益两者存在对立统一的关系，两种利益是辩证统一的，可以互相转化，互为融合。公共利益不是私人利益的简单集合，其包含的范围超过所有个人利益的总和。公共利益所代表的是每个社会成员潜在的利益，当社会环境或客观因素发生变化后，社会成员个体就会成为公共利益的主体，从公共利益中获得利益。由此体现了两种利益的融合关系。典型的私人利益如物权的享有，言论的自由，这些利益不是公益利益，但有些私人利益如消费者利益、公共设施的需求等利益，经过法律程序确认后成为了公共利益。如2019年，北京互联网法院审理了全国首例“暗刷流量”虚增网站点击量案件。法院认为，“暗刷流量”的行为使得同业竞争者的诚实劳动价值被减损，破坏正当的市场竞争秩序，侵害了不特定市场竞争者的利益。这种交易行为侵害广大不特定网络用户的利益，进而损害了社会公共利益。该案侵害的利益由单独消费者利益上升为公共利益，同时案件也说明了公共利益与私人利益本质上的一致性，体现了公共利益离不开私人利益，私人利益的实现离不开公共利益的维护，公共利益对不确定多数人存有益处，必然对每个社会成员也有利，两者辩证统一。

结语

每个国家都有以法律秩序力图实现的目标。通过法律承认一定利益并确认利益的限度，在限度范围内保护利益，最终达到法律目标的实现。公共利益就是其是之一，是一种需要不断明确的利益。目前，学界对公共利益基本内涵已有认识，但作为重要的法律概念，对公共利益无法进行法律上内涵外延的准确界定。从法理层面多做一些研讨，显然是必要之举。对公共利益内涵的界定有益于立法机构将公共利益内容嵌入法律条款中，实现对社会的调控与治理；有益于行政机关依法行政，加强对公权力和私权利的限制；有益于司法机关正确适用法律，实现司法公正。笔者对公共利益之界定做了如上的探讨。

参考文献：

1.余少祥：《什么是公共利益———西方法哲学中公共利益概念解析》，载《江淮论坛》2010 年第 2 期。

2.梁上上：《公共利益与利益衡量》，载《政法论坛》2016 年第 6 期。

3.刘晓欣：《“公共利益” 与“私人利益”的概念之辨》，载《湖北社会科学》2011 年第 5 期。

【作者简介】：闫芳（ 1975 —）， 女， 新疆警察学院法律系兼职教师、副教授， 研究方向诉讼法学。

[1] 《牛津法律大词典》，光明日报出版社 1988 年版，第 454 页。

[2] See Stephen M. King,Reflections on Defining the Public Interest,Administration and Society,

SAGE Publications2010,p.958.

[3] [英]哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第393 页。

[4] 《马克思恩格斯全集》第 1 卷，人民出版社 1956 年版，第 82 页。