浅析参与分配制度的常见问题

浅析参与分配制度的常见问题

郭倩倩

景县人民法院

一、我国参与分配制度的现状

我国现有法律体系对企业法人“资不抵债”的情况确立了“有限破产主义”制度，明确了企业法人作为被执行人时，在“资不抵债”的情况下进行财产分配的问题。而该破产制度对非法人组织及自然人并不适用。为了实现债权平等原则及弥补有限破产主义之不足，最高院遂以五部司法解释的形式确立非法人体“资不抵债”时的参与分配制度：1992年的《民诉意见》、1998年的《执行规定》、2009年的《执行问题解释》、2015年的《民诉解释》及2022年《民诉解释》。

2022年《民诉解释》执行分配内容较2015年的《民诉解释》并无变化。通过第506条至510条、514条共6个条文规定了参与分配制度。第506条延续了《执行规定》中有关申请参与分配的债权人范围和享有优先权的债权人范围的规定。第507条第一款保留了之前对参与分配程序的相关规定，但第二款对于申请参与分配截止时间的表述变更为“被执行人的财产执行终结前提出”；第508条延续了之前参与分配平等原则及继续清偿制度；第509条、510条延续了《执行问题解释》中有关参与分配救济程序的规定；514条系针对无法移送破产的被执行人为企业的，按照优先原则进行参与分配的规定。

三、当前我国参与分配制度的问题

1、对“被执行人的财产不能清偿所有债权”的认识标准不统一

参与分配程序适用的前提是“被执行人财产不足清偿全部债务”，这毫无疑问，但是各地法院对这一前提的判定标准，如何把握，在实践中的认识大相径庭。奢望凭借债权人自力救济查明被执行人财产的全部状况，很不现实，被执行人的财产状况查明的责任应在执行法院，只有法院才有查明被执行人财产查明的技术手段和能力。但是，即使是对法院而言，也不应对进入参与分配程序的被执行人财产清查作过高要求，因为准确评估被执行人的财产状况，显然不是在参与分配阶段能够全部查明的。对银行存款等货币型资产而言，容易确定其准确金额。而车辆、设备等动产与房产、土地等不动产的价值，在未经专业资产评估机构进行估价的情况下，很难对其财产数额作一个货币化的衡量。即使经过评估，对被执行人的房产、车辆、贵重饰品等财产价值进行了评估，但其评估数额并不是被执行人财产最终变现可以分配给各债权人的数额。被执行人财产的实际拍卖、变卖的价格受市场商业环境因素影响很大，而且司法拍卖途径处置的被执行人财产价格往往会较市场价格低。法院对被执行人财产的数额也只能是一个大致的估算。因此，法院对于被执行人财产的数额认定只宜是初步大概的，不宜过于严格认定“被执行人财产”数额。

2、参与分配程序主持法院在实践中的困难

参与分配中的多个案件可能不是同一法院管辖，目前规定只要该法院是首先对被执行财产采取了查封、扣押、冻结等强制措施的，即是首封法院，才有权处分该被执行财产并主持参与分配。这一规定降低了执行效率，因为保全执行行为的债权的最终确定要通过诉讼程序取得的执行依据后，再申请执行，耗时久。这期间，还会出现其他债权人申请参与分配，不断稀释先申请的债权人受偿比例情况，在后申请终局执行的债权人数量多、金额大的时候，对先申请人影响更大。

司法实践中，拥有首封权的法院在保全阶段查封相关财产的，当其他法院的执行案件轮候查封该财产，而先行进入执行程序时，虽有意愿对财产进行处置，但由于首封法院案件通常还未进入执行阶段，被执行人财产无法得到及时处置。虽然在法理上，首封法院处分财产的规则符合查封制度的法律基础，也有利于调动债权人查找债务人财产的积极性，但也有其瑕疵。如果一味坚持首封法院才有财产处置权规定，财产处分将非常迟延，尤其对其他法院已经进入执行阶段的，享有担保物权、劳动债权及其他各类型优先权担保的债权，优先债权制度的目的不能实现，优先债权人的利益难以得到保障。

2016 年最高人民法院在以批复的形式，出台《关于首先查封与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，以解决上述首封法院与优先债权执行法院在处分查封财产权益冲突引发的弊端。该批复通过规定首封法院将查封财产向优先债权执行法院移送执行的条件，来调整首封法院处分查封财产的规则。设置了的以下四个具体条件：一是生效法律文书已经对优先债权进行确认；二是该优先债权已经进入执行程序；三是自首封之日起已经超过 60日；四是首封法院未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序。同时符合上述四个条件后，享有优先债权执行法院可以要求移送。移送享有优先债权执行法院处置财产后，由其按照法律规定的顺序分配，若首封债权未经生效法律文书确认，应预留相应份额。但这一规定，只囊括涉及并解决了保全执行与终局执行中的少部分竞合情形，即享有优先债权的终局执行与保全执行的冲突得到协调，不属于优先债权范畴的终局执行与保全执行产生的矛盾依然存在。

3、参与分配程序适用的时间界定不统一

现行有效的参与分配程序截止时间的规定是《民诉解释》第 507条第二款，参与分配申请应当在执行程序开始后，财产执行终结前提出。这一规定非常模糊，怎样才算是财产执行终结？国内各地司法实践的具体做法与评析各地法院在理解和适用参与分配资格的截止时间节点时，有以当事人达成的协议为标准；有按照公告声明的参与分配时间为准，也有以案件的结案时间为准。由于没有出台统一明晰的

“财产执行终结”的标准，各法院在实务中操作不统一。

4、参与分配制度中债权的清偿基数与顺序不规范

由于法律及司法解释的留白，有的法院只将执行依据中的本金作为债权比例清偿基数，有的则将利息纳入债权比例清偿基数内。而计算利息的截止时间在实践中也很混乱，有将执行依据生效之日作为计算利息的截止时间的，也有将申请执行之日作为计算利息的截止时间的，还有将参与分配程序启动之日或截止之日作为时间节点的，还有将《民事诉讼法》第 260 条规定的迟延履行金直接纳入债权比例清偿基数中。参与分配案件的执行依据生效时间及申请强制执行时间的差异，不利于实现参与分配制度的公平价值，也容易滋生司法滥权的土壤，引发参与分配的债权人不满，提起的分配方案异议，又阻碍了执行效率。

我国现行参与分配程序，没有明确授予在先查封的债权人在分配中的优待地位或分配金额予以倾斜的保证。实践中，采取在先申请查封的债权人与其他债权人比较，通常经济和时间成本耗费更多。需要注意平衡某些特定或特殊债权人的利益，对在查找、控制以及获得执行财产中贡献较大的债权人，应适当提高分配比例。轮候查封在参与分配中的效力我国现行民事强制执行制度不承认重复查封效力，待首次查封、冻结强制措施到期或解除后，轮候查封或冻结案件才能产生实质性的强制执行效力。在参与分配程序中，各地法院对轮候查封或冻结的案件是否在参与分配中予以优待，做法迥异。

三、完善我国民事执行参与分配制度的建议

1、细化适用参与分配制度的条件

明确“被执行人的财产不足以清偿所有债权”的判定标准。保证债权人公平受偿，是设立参与分配制度的初衷。在法定期间内，只要具备生效的执行依据的他债权人提出参与分配申请，原则上应当允许其进入参与分配程序。执行分配方案作出并送达后，债权人或被执行人以参与分配程序的启动中“被执行人的财产不能清偿所有债权”条件不满足，提出异议的，法院对异议进行审查时，应该由提出异议的一方负主要证明责任，从宽把握“不能清偿”的标准。

2、明确参与分配制度适用的起止期间

在执行款进行分配前，设置公告程序，作为参与分配的开始要件。确立公示公告义务是为让广大债权人有获悉参与分配程序启动的途径，这符合参与分配制度设立的目的，用执行到的被执行人较少的财产分配给较多的申请执行人。根据执行财产的不同属性分类规定具体截止时间，区分货币类财产和非货币类财产，确定不同截止标准。这样有助于提高执行效率，限制执行人员的自由裁量权，减少当事人对法院分配方式的疑问，提升执行公信力。

3、调整参与分配程序中债权的受偿顺位规定

明确参与分配债权清偿基数的计算方法，统一尺度。适当对勤勉债权人予以倾斜，包括采取财产诉讼保全措施的债权人和分配财产系根据其线索查控所得的债权人，综合债权及可分配财产数额大小，明确上述两类债权人的倾斜分配比例，这样有利于调动债权人自身积极性，配合法院查控债务人财产。调整参与分配程序中各类债权的受偿顺位规定。参与分配程序中，可供分配的被执行人财产本就不足，清偿了法定优先债权后，执行款项被分配殆尽情形不在少数。为克服顺位规则实际法律效果上的局限，要将这种顺位排序规定的不利影响降至最低。在因债务人财产不足以清偿多个债权，设置优先受偿顺位的债权可以参考《破产法》的相关规定。

4、完善参与分配制度的救济方法

细化参与分配救济程序的具体规定，明晰程序性异议与实体性异议的界限，区分适用不同的救济程序，这样能促进执行效能提升，避免参与分配程序中的财产分配方案因为程序原因拖沓往复，久拖不决，出现执行款到位却迟迟不能进行分配的情况，同时加强对滥用参与分配方案异议诉权的惩戒力度。