面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

赵赛男

广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司  广东广州  510000

摘要：当前我国正处于国土空间规划变革的关键时期，乡村作为国土空间治理体系的末端，是实现乡村振兴与发展的重要场域。但目前我国乡村治理阶段仍存在较多问题，对乡村现代化发展带来较大约束。因此，本文从落实乡村振兴战略和推进实用性村庄规划的视角，积极探索乡村空间治理对于国土空间规划的重要意义。

关键词：国土空间规划；乡村空间治理；村庄规划；乡村振兴

引言

随着我国脱贫攻坚战完美收官，全面推进乡村振兴成为国家当前重点发展目标。尤其是在二十大报告中提出要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡综合发展，畅通城乡要素流动，扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。我国目前正处于国土空间规划体系变革的重要关口，如何在国土空间规划中落实乡村振兴战略成为当前乡村发展的一个重要落脚点。而村庄规划作为实施乡村振兴的前提要求，是新时期国土空间规划实现乡镇振兴战略的有效施力点。

村庄规划作为“五级三类”国土空间规划体系中的详细规划，是管控乡村地区建设的重要抓手，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可及进行各项建设活动的法定依据[1]。在新时期国土空间全要素管控的背景下，村庄规划不仅需要对乡村建设空间进行规划、建设和管理，同时还要加强对非建设空间的有效管控，通过统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，实现全域空间有效管控。因此，本文从落实乡村振兴战略和推进实用性村庄规划的视角，积极探索乡村空间治理对于国土空间规划的重要意义。

1、我国乡村发展的现实困境

近年来，为破解“三农”问题，我国相继发布一系列推进城乡统筹发展、新农村建设的政策文件，大力扶持地方农业发展，各地乡村也呈现出一个百花齐放的盛况。但在现阶段乡村快速发展的同时，也积累下许多现实问题。各个乡村的实际发展水平之间存在较大差距，主要表现在东中西部乡镇经济发展水平的差异，以及南中北方乡镇社会结构的差异。另外，在同一个区域的乡镇内部间也存有混乱及分裂的失调情况[2。首先，以往的乡镇发展大多都是聚焦于单一的一个节点，“就乡村论乡村”情况十分普遍，在此情况下，则极易忽略各个乡村间的密切合作，相反，还会出现不良的同质化竞争局面，让各个乡村间的系统合作和区域联盟发展受到极大约束；其次，乡镇发展还很有可能脱离于其所处的区域环境，忽略乡镇发展的区域总体性及系统层级性效应，从而让乡镇很难取得快速、有序地发展。但是因为乡镇并非独立存在的，乡镇所处区域环境的实际条件、区域体系结构、乡镇和区域间的互动模式，在一定程度上形成了乡镇的可持续健康发展形势；同时，乡镇内部由于城乡收入差距扩大，出现许多青壮年劳动力外流，农村内大部分为妇女、儿童及老人留守，人口结构严重失调，严重阻碍乡村发展进程；随着乡村人口流失现象加重的同时，越来越多农村住宅出现废弃化的情况，且部分政府在开展“新农村建设”时，遵守整齐规划的原则，统一新建住房，忽视对原有宅基地的改造利用，农村土地资源浪费严重；近几年，在我国大力开展农村基础设施建设后，农村生活条件得到极大改善，但仍存在基础与公共服务设施配套滞后、地区差异较大的问题。这些问题严重影响当前乡村发展进程，成为阻碍美丽乡村建设和城乡统筹发展的现实难题。

2、国土空间规划的乡村空间治理机制与路径探究

针对当前乡村发展存在的问题，在国土空间治理体系下，乡村空间作为其治理的末端体系，需从不同层次开展治理，首先是要地方政府内部治理，也就是政府层级和部门之间要联动协同治理；其次是村庄内部治理，由政府、村级组织和社会群体共同参与治理的过程。村庄规划可有效协调政府治理和村庄内部治理模式，通过运用规划手段，落实省市相关政策文件，从科学性、系统性、前瞻性入手，并实地走访村级，摸清村民需求，以规划作为指导，有效推进乡村建设。

2.1探索乡村空间多元化治理模式

针对乡村空间治理，最为关键的是解决乡村空间分散、失序、低效等诸多问题，对农村空间结构联系网络展开重新构建，对空间组织运作体制展开科学重构，加强多元主体参与规划治理的过程[3]。首先，在国家机构改革的背景下，以空间规划中的村庄规划作为乡村治理主要手段，协同规划部门及其他部门工作，设立项目协调机构，成立领导小组，充分调动各部门的涉农资源；其次，在乡村空间治理过程中，要注重发挥“村支两委”的领导作用，强化党组织对基层部门的领导力。另外，还需将调动多元主体一同参加乡镇发展作为根本目的，着重能人带动、城乡互动、组织联动，积极推动乡镇空间组织治理的有效性及合理性，全面夯实我国乡镇发展组织基础。

2.2优化人居环境

改善农村人居环境作为实施乡村振兴战略的重点任务，同时也是农民对于美好生活的殷切希冀。因此，开展人居环境整治工作需要因时因人因地制宜，统筹治理乡村公共资源、公共活动场所及公共设施。公共资源主要包括山、水、林、田、湖、海和草等自然要素组成的生产空间和生态空间，公共设施主要包括农田水利设施、管道、道路等基础设施及医疗、教育等公共服务设施，公共活动场所则主要指村民日常生活所产生的公共空间。

在开展人居环境整治时，需以生态优先，统筹考虑生态保护与粮食安全，充分落实“两山”理论，做好对公共资源的整体保护、系统修复和综合利用，塑造绿水青山的乡村公共环境。同时，要做好对乡村的有效治理，改善乡村生活质量，关键是要做到合理有效地配置乡村公共设施。借助为村民提供文化娱乐活动和交往的乡村公共活动场所，丰富村民的精神生活。在村庄规划时，要发挥好规划的约束性，有效管控村庄建设用地的边界，严格约束宅基地面积，做到最大限度节约建设空间，禁止占用永久基本农田保护红线、生态保护红线及其他公共空间，促进土地资源保护和集约利用，推进乡村空间治理的有序发展。农村空间整治可借助农村文明教育传承基地化、公共服务基础设施配套社区化、工矿用地园区化、调整农用地经营规模式和居民生活集中化等多个途径实施。同时，在全面维护农村乡村土地集中经营机制正常、有序运行的基础上，以农村空间组织为切入点，逐步开展对散居住宅的重新组建，进而完善和优化农村空间组织力，进一步提升乡村政策的实施力度。

同时在规划村庄中的公共活动场所时，需重点考虑村民意愿及实际需求，并让村民充分参与到规划中来，充分发挥村民的主观能动性。在规划时，要尽量保留原本的村落建设风貌，并将当下乡村的具体空间布局切入点，对乡镇住宅群进行集中化改造，减少单一的新建住宅群模式，多重提升空间的开放度，有序开展对村落建筑风貌的合理维护，以打造优良的村容、村貌。

2.3挖掘特色文化

乡村振兴，既要塑形，又要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，新时期村庄规划的重要任务就是要将乡土文化、景观、建筑进行有机融合，传承与创新乡土文化与村容村貌[4]。乡镇将打造美丽农村作为根本目的，坚持走文化乡村建设道路，通过深入发掘农村特色历史符号，来有效开发地区人文资源。按照统筹服务型城镇定位，在规划时需要合理加强空间区域建设和相关项目的实施，应把农村种植业开发视为基本前提，将农村科学规划为五大方面的空间区域，打造完善的人居平台，从而更好地呈现出乡镇人文底蕴，复原乡镇的乡土风情[5]。通过深入挖掘乡村本地优秀非遗、农耕、民俗、家风、家训等地方文化，增强乡村发展的活跃性和多元化，有效传承与创新乡土文化。在规划村庄建设时，要做好传统村庄和古建筑的保护工作，推广采用地方材料，推广使用新建筑工艺和环保节能技术，统一建筑风格，通过使用石磨、陶罐、农具等元素营造乡土气息，体现乡土文化的趣味性和艺术性。

3、结语

综上所述，受到城镇化发展的直接影响，继承乡镇文化、推动乡镇持续发展得到了人们的高度重视。而将乡镇具体情况作为出发点，优化空间规划机制，强化乡村治理工作，可明显提升国家的乡村空间治理能力。因此，需将乡镇持续发展作为关键，对国土资源实现科学配置，在明确地域功能、结构的前提下，进一步加强组织管理力度，以国土空间规划体系下的村庄规划作为有力抓手，加快推动乡镇空间的综合治理。

参考文献：

[1]华乐.国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨[J].城乡规划,2021(Z1):69-81.

[2]王伟.面向“十四五”发展的国土空间规划治理新认识与新思考[J].北京规划建设,2022(02):43-46.

[3]戈大专,陆玉麒.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].地理学报,2021,76(06):1422-1437.

[4]杨贵庆.新乡土建造 一个浙江黄岩传统村落的空间蝶变[J].时代建筑,2019(01):20-27.

[5]陈小卉,闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索——以江苏为例[J].城市规划学刊,2021(01):74-81.