生态空间用途管制关键技术研究——以泉州市永春县为例

生态空间用途管制关键技术研究——以泉州市永春县为例

陈挺栋

泉州市永春县自然资源局    福建泉州  362699

摘要：当前，我国各类资源和空间用途管制中“开发”色彩远重于“保护”色彩，生态环境领域的规划和管制也过于迁就甚至屡屡“让位”于经济和城镇发展。此外，受计划时代管制方式的影响，“指标”和“数量管控”长期占据管制手段的重要位置，生态文明战略和新一轮机构改革要求全域全要素自然资源统筹管理和建立国土空间用途管制制度，将用途管制的范围扩大到全部生态空间。文章在总结国内外生态空间用途管制的经验启示基础上，结合泉州市永春县自然生态空间用途管制试点工作实践，建议加强生态管控底线约束，建立清单式保护开发规则，促进生态价值实现与资产交易转化，以期为建立健全的生态空间管控制度提供借鉴。

关键词：自然生态空间；用途管制；管制手段；价值转化；泉州市永春县

1.生态空间用途管制的缘起和趋势

1.1管制目的缘起于保底线、保公平

生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，是承载山、水、林、田、湖、草、矿等自然资源的核心载体[1]。美国学者马什在《人与自然》一书中提到，人类和自然、动植物之间是依存关系，人与自然应该和谐共处，谨慎对待自然系统，如果对资源开发利用不加约束将会对自然系统造成严重的后果。他的思想为后续各个国家开展自然生态保护研究奠定了基础[2]。

从世界范围看，早期的用途管制关注的是城市内的采光、空气等人居环境主题，后期随着工业化发展引发的资源环境问题加剧，用途管制的重心逐渐偏向于控制和引导城镇增长，加强资源和环境保护等主题，如英国通过划定生态保护区或者生态廊道来对土地利用实行严格的控制，更加明确土地利用方式，更好维持土地原有的生态功能[3]；美国提出了保护储备计划，对生态脆弱区域设置发展保护区，划分使用权等级来规范资源使用行为[4-6]；加拿大将国土面积的十分之一用做生态环境保护，在生态保护区范围内，将特殊生态重要区和生态极易遭到破坏的敏感地区列为具有法律效应的严格控制区，并且通过法律强制手段对保护区内的生态因子进行长期不间断监测，以此对保护区进行有效管理，保护生态环境系统[7-8]。

1.2管制手段与政府角色高度相关

综观市场经济发达国家和地区生态空间用途管制制度的演化历史，用途管制手段与执行主体（权力机关）的角色高度相关，结合政治制度、经济发展水平、社会发展阶段、资源环境条件等，生态空间用途管制展现出显著的区域差异性。

美国用途管制的分区体系与管制制度经历了两个阶段，第一个阶段是将用途分区和控制指标紧密结合的排外性分区管制，第二个阶段是开发许可和用途转用审批的弹性分区管制阶段，同时美国还注重不断引入新技术和创新手段，如引入碳吸收与封存等生态系统评估服务，并主动关注和评估科技运用对自然用途管制带来的风险和挑战[9]。

日本资源稀缺，人口众多，资源开发利用是关乎国家生存与发展的重要战略问题，因此，日本的土地用途管制制度非常详细且严格。依据资源现状特性以及社会经济发展需要，对所有生态空间进行分区，不同分区都严格控制用途改变，制定详细的管制制度。这种制度使得日本的生态空间用途管制政策更加明确高效[10]。

香港在生态空间上的用途管制实行分类管制，划分多种生态功能区，不同的生态空间在土地利用方式、强度上制定差异化的管制制度，政府、社会组织、公民不同的利益主体之间协同管理，共同决策[11]。

台湾地区制定了“综合开发规划”，管制刚性与弹性相结合，根据不同的发展目标划分了各种使用分区，包括特别使用分区、重叠分区、密度分区等；非都市区管制根据主导用途和主要利用方向，划分为一般农地区、乡村区、风景区等，对用途严格管控[12]。

综上所述，生态空间用途管制的主要做法是通过用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制用途改变，保护生态环境，维护公共利益。国内生态空间的用途管制，体现在中央集权体制下，管制的主客体交织，管制内容、范围、程序和手段不够成熟；分类管制方法单一，监测评估手段不够先进，事权交叉、规划重叠，不利于生态空间保护。

1.3管制方向由“刚性管制”向“管制+引导”转变

从发达国家和地区的用途管制经验来看，用途管制已经不局限于用途，而是涉及用途、平面布局、集约利用、权益保障的“四维”空间管制[13]。空间管制正逐渐呈现弹性化趋势，未来的空间用途管控将朝着“管制+引导”方向转变。美国、澳大利亚、日本、加拿大等，通过划定生态保护区，控制生态资源转用，购买或者转让资源开发权等方式，改变禁止性保护转向利用性保护，实现了生态资源可持续利用。法国、台湾地区等，通过对时间、场地和使用密度的管理，以及休闲通道的适时开放，将人类活动对自然生态空间的影响限制在一定时间、区域和强度范围内，允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行利用、结构和布局的调整，鼓励因地制宜探索生态复合利用，发挥生态的多种功能。英国、德国等规定任何单位和个人不得擅自占用和改变生态用途，对生态系统功能有扰动或破坏的活动必须向地方规划机关申请开发许可；但同时，对于适度、小面积符合开发利用条件的行为，实行准入，充分发挥自然生态空间的资源经济功能，所获得的经济收入，用于反哺自然生态空间的维护、修复和提升生态功能的活动。

1.4注重生态产品资产化实现机制

经济体制和历史传统，各国生态产品资产化路径复杂多样，但鲜见将各类生态资源与资产管理相分离的情况。生态产品资产化实现机制，可以从以下几个方面得到启示：

从政府角色看，生态资源管理部门拥有多重身份和定位，如美国内政部主要管理目标包括提供高质量的休闲娱乐体验，提供接触和享用生态与自然文化资源的途径，收取休闲娱乐中的合理价值；加拿大自然资源部的职责和任务包括增强生态资源对经济的贡献率，制定并执行有关经济社会发展的资源方面战略规划和政策法规，负责征收联邦管辖资源的权利金并且使用管理。

从法规政策看，国外生态保护、资产收益和产业管理都是资源管理的应有内容。法律赋予自然资源所有者收益权，无论是国家还是个人，都可以凭借所有者身份，实现资源资产收益最大化。

从权益分配看，让渡使用权，是生态产品资产化途径之一。但也应当看到，使用权的让渡并非实现保值增值的唯一目的。如美国鼓励页岩气等生态友好型资源开发利用，并给予税收津贴，此项政策使得美国天然气储量和产量大幅上升，保障了能源安全和国家安全。

综上可知，生态资源资产化综合管理是国际趋势，只有资源保护、资产管理和空间管制结合在一起，才能维护整体利益，实现自然资源资产最大化。

2.当前自然生态空间用途管制不足

2.1政府用途管制方式

中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》要求“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。随后《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出：“到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。”纵观当前生态空间开发保护，我国政府用途管制方式可以归纳为四种类型，即保护规划或区划（约束指标+管制分区+用途分区）；定额和指标；划定保护边界；开发占用许可。

保护规划或区划主要是功能区划+利用引导，即主要依据区域主体功能或管控等级进行区划，同时制定相应的利用导则；此外还有各种类型区边界+行为管控，如自然保护区、国家公园等，明确保护目标，对边界内资源用途及行为进行管控。这种管控方式适用于大尺度范围内，管制手段较为综合，多为定性管理方法。

定额和指标管控方式一般以地块（片区、图斑、宗地）为单元，对土地用途、面积、强度、位置、体量、配套设施等进行管控。这些管制措施大多聚焦城市地区，关注不合理开发利用对于生态造成的负面影响。

划定保护边界主要是形态+指标控制，即设定相应指标保护资源空间形态完整性，如绿带、碧道。这类以资源类型或行政单位为依据划分管制边界，系统性不足；定性指引多、定量监测少；管制的权责不对等，弹性空间有限。

开发占用许可主要是行政法规和审批约束，主要是制定生态空间区域准入条件，如明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型，对森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠等自然生态空间的开发利用进行管控。

2.2主要问题和不足

（1）空间上交叉重叠

长期以来，我国存在自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、海洋公园、水利风景区等不同类型的生态空间保护体系，分别属于环保、农业、林业、住建、国土和海洋等多个部门管理。在同一区域内，不同部门建立了各自的保护地，相互重叠现象严重。这一体系产生了很大的管理权限争议，管理部门的职责界定也很困难，加剧了保护区管理部门之间的矛盾，同时增加了管理成本，浪费了管理资源。

（2）管控维度低，对市场开发行为缺乏立体化管控手段

目前国内外城市对生态空间的用途管制主要体现在生态功能分区、生态格局划分和生态控制线划定等二维平面规划管控手段，如上海划分四类生态空间，一类和二类生态空间为禁止建设区，三类空间为限制建设区，四类空间为提升生态功能的城市绿地。总体而言，当前的生态空间管控主要是确定区域主导功能，配套差异化的生态管制机制，缺乏在主导功能基础上的开发行为再约束，立体化管控手段鲜有涉及。

（3）重保护轻发展，以单要素的资源保护为主，忽视生态空间综合发展需求

生态空间先天脆弱，极容易受到人类活动、气候变化和系统功能损失的影响，同时生态空间往往也是“三区耦合”（贫困区、生态脆弱区和矿产资源赋存区）场所。当前的生态空间保护主要是划定区域主导功能并配置差异化的生态管控机制，按照地类用途细化约束条件，注重山、水、林、湖、草、沙等单要素的资源保护，忽视生态系统功能和空间综合发展需求，往往无法实现生态空间的有机更新和动态管控，无法发挥生态功能价值。

（4）重行政轻市场，缺乏生态产品资产化机制

现阶段我国生态产品市场价值的实现较为滞后，生态价值难以及时得到保值增值，其根本原因在于资源资产化、资本化转化不足，主要体现在通道不畅通，生态补偿手段单一，生态产品市场化运作机制不健全。当前的生态产品管控主要是行政手段的控制，如农产品价格保护、打造公用品牌、生态转移支付等，无法激发市场参与和附加值提升，缺乏生态产品资产化市场调节机制。

3.永春县自然生态空间用途管制做法

3.1政府建立生态空间管制规则

（1）强化底线约束

永春县坚持将生态空间视为国土空间重要组成部分，严格按照《自然生态空间用途管制办法（试行）》“严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高”的要求，强化底线约束，从规划管制、体制管制、机制管制、法律管制等多方面强化政府行政保障，体现集中统一领导的特征与利益分配改革的要求。

（2）建立清单式管理

生态空间用途管制的核心在于项目准入的管理和用地管理，前者要求建立明确的正负面清单，为项目准入审批提供依据，后者要求建立与用途分区相匹配的用地类型，为用途转换

的审批提供可操作的目录。永春县在科学框定生态空间基础上，出台国家重点生态功能区产业准入负面清单，建立清单式管理规则，加快推动产业生态化和生态产业化。

（3）完善绿色开发准则

永春县建立绿色开发标准，完善绿色开发准则。完善绿色开发和规划实施的协同推进机制；绿色消费与生态补偿的协调保障制度和政策体系；建立绿色低碳为导向的能源开发利用新机制；健全绿色低碳转型安全保供体系；支撑绿色低碳转型的财政金融政策保障机制；促进绿色低碳转型国际合作；完善绿色低碳发展相关治理机制。

3.2市场推动生态空间保护性开发和资产增值

（1）促进生态空间绿色开发

推动生态空间绿色开发，是践行“两山”理论的内在要求，对于促进经济社会发展全面绿色转型，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要具有重要意义。永春县在不损害生态系统稳定性和完整性的前提下，推动产业生态化和生态产业化，科学引导县域产业绿色发展。截至目前，深化林权制度改革，坚持确权赋能，放活林地经营权，累计颁发非规划林地林权证36本；建立林业产权金融服务平台和产权抵押融资风险分担机制，累计完成林权（林地、林木）赎买12640多亩；创新推出“花卉贷”“林好贷”“林易贷”等林业金融新产品，为百姓贷款33548多万元；实施“一乡一品”工程，累计发展林下经济项目327个。

（2）实现生态产品价值增值

推动生态产品价值实现是一项系统工程，需要政府主导和市场运作双轮驱动，充分调动全社会的积极性。永春县一方面在财政支持、政策引导、制度安排、平台搭建、市场监管和社会氛围营造等方面积极作为，发挥生态环境保护和修复的主体作用，为生态产品价值实现提供良好的条件与环境。另一方面，进一步完善生态资产产权制度、生态产品价格形成机制和生态产品市场交易机制等，以充分发挥市场在生态资源配置中的决定性作用，不断提高生态产品价值实现的效率和效果。

（3）推动生态产品价值实现和利益补偿

所谓价值实现，就是生态产品能够卖出去，通过市场交换收回成本，而且能获得一定的利润。永春县打造新型“靠山吃山、靠水吃水”的发展模式，实现生态环境向生态经济的蜕变。近五年，永春县GDP从232亿元增长至541亿元，旅游收入已超过60亿元，农村居民人均可支配收入近20000元，百姓真正得到了实惠。

4.结语

本文通过梳理总结国内外生态空间规划及用途管制侧重点的经验，从永春县自然生态空间用途管制试点实践分析生态空间用途管制“管得住”的关键要素：以统一自然生态空间用途管制为目标，以划定方案、用途管制、管理事权为终点，科学合理明晰自然生态空间范围、落实空间用途，制定差别化空间管制规则、准入条件和用途转用审批流程，设计信息平台建设方案、研发掌上空间用途管制信息平台，形成了可推广至全省乃至全国的自然生态空间用途管控经验，为构建全域全类型的国土空间用途管制制度提供了借鉴。

参考文献

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作者信息：

陈挺栋，男，1986年4月生，工程师。现就职于泉州市永春县自然资源局城镇规划服务中心。