新形势下高速公路建设项目用地报批难点及

新形势下高速公路建设项目用地报批难点及

对策研究

吴永建

广州市高速公路有限公司  广东 广州510320

摘要：在严格落实耕地保护制度，坚决遏制耕地“非粮化”的新形势下，自然资源主管部门对高速公路建设项目用地审查进一步收紧。尤其对集约节约用地、耕地占补平衡、永久基本农田补划及土地用途管制等方面提出了更严更细的要求，这对项目顺利完成用地报批，按期开工建设带来严峻挑战。本文针对新形势下高速公路建设项目用地报批过程中的难点问题，提出应对策略，为后期高速公路项目加快用地报批工作提供借鉴和参考。

关键词：高速公路；建设；用地报批

在耕地保护政策日益严格、违法用地查处力度逐渐加大的大背景下，依法取得用地批复是高速公路建设项目开工的前置条件。在具体工作中，用地报批工作常面临土地政策频繁变化、权属争议难解决、耕地占补平衡难落实、审批环节复杂、用地规模核减等困难，成为制约项目用地报批进度的关键因素。这就要求用地报批工作人员能主动适应新形势、新要求，好用活政策红利，把握好关键环节，依法依规高效推动用地报批工作。

1组卷阶段难点

1.1 项目用地红线范围难稳定

高速公路项目里程长、涉及村镇多、用地情况复杂，多存在压占永久基本农田、生态保护红线、军事敏感区的情况。投资阶段，需重点考虑投资成本、地质条件、环境影响以及地方有关权属人的诉求等因素，以上情况均可造成线位方案调整，导致用地红线发生变化。

1.2 永久基本农田补划难落实

高速公路项目压占的永久基本农田多位于城市周边，且规模较大、耕地质量等别较高。在经济社会发展的驱动下，部分县区已无补划潜力，需跨区、跨市落实补划任务；部分县区补划地块潜力低，不满足质量要求，需进一步整治改造后才可补划，协调工作难度大，难以落实补划任务。

1.3 空白权属及争议地难协调

用地报批要求权属清晰，但受历史征地不规范、权属界址不清晰、土地政策调整等影响，土地勘测定界阶段往往存在大量空白权属和争议地，尤其是“飞地”，多存在历史遗留问题难解决，协调难度较大，耗时长，增加了用地报批工作难度。

1.4 征地补偿协议签订阻碍多

按照新修订的土地管理法，项目由原来的“先批后征”变为“先征后批”，即在用地报批前需完成土地征收协议签订工作，该阶段尚未完成土地详查、被征地单位尚未实际收到征拆补偿款，权属人抵触情绪大，经常捆绑历史遗留问题，影响用地报批组卷阶段签字盖章等工作，制约征地补偿协议签订进度。

1.5 水田指标预购协调难度大

项目占用水田面积大，难以按照“占优补优、占水田补水田”要求落实耕地占补平衡，难以实现耕地占补数量、质量双平衡。发达省份普遍面临水田指标库供量不足的问题，预购指标协调难度大。如广州增城至佛山高速公路（增城至天河段）项目占用水田约30公顷，多方协调后，按照容缺受理报批组卷材料的方式在报省自然资源厅审查阶段才完成指标挂钩。

2 审批阶段难点

2.1 用地报批周期长，审查环节多

用地报批组卷周期长，完成区级组卷后，需逐级上报市、省、部审批，涉及部门较多，且审查过程中易受政策变化影响引起频繁补正资料，影响整体审批进度。如广州增城至佛山高速公路（增城至天河段）项目从完成项目核准到将组卷报批材料上报至省自然资源厅审查，耗时约16个月。

2.2 严控用地规模，层层核减指标

自然资源主管部门对高速公路建设项目各功能分区、总体用地指标严格控制，对超规模和不满足设置间距的部分严格核减。导致自然资源部批复用地面积小于申报面积，造成区级用地报批组卷阶段已与权属人签订征收补偿协议并支付（核减用地对应的）补偿款难以退还，由此将产生投资和审计风险。

3 用地批复后补充用地手续办理难点

3.1 补充用地规模小，图斑分散，报批路径不明确

项目主体工程用地批复后，在施工过程中，不可避免地涉及红线外用地，主要涉及“三改”工程（改路、改河、改沟），且补充用地图斑分散、规模较小，且多涉及土地利用总体规划的限制建区，补充办理用地手续困难较大。

3.2 缺少政策指引，难以引起重视，易产生违法用地

农用地转用和土地征收审批政策中，缺乏补充用地报批指引，报批人员缺乏报批经验。且补充用地多不符合土规，需调整土地利用总体规划，整个流程繁琐，难以顺利开展补充用地报批业务，且易产生违法用地，面临行政处罚的风险。

4 意见及建议

4.1加强培训交流，提升业务水平

主动适应新形势、新要求，持续加强用地报批业务培训交流，稳步提升专业化水平，打造人才梯队[1]。工可阶段，做好项目沿线征拆摸查，核查红线与规划衔接情况，合理评估征拆风险和压占永久基本农田、生态保护红线以及军事敏感区域等情况，按照能避尽避的原则进行规避，将“三改”用地、管线迁改永久用地同步考虑，减少线位调整；规划选址阶段，涉及占用永久基本农田的，加强与县区政府、属地镇街沟通协调，并给涉及村社做好政策解读，需跨区、跨市落实补划的，及时请示省、市、县区政府协调推进。

4.2 坚持高位推动，层层压实责任

业务分管领导亲自谋划部署，充分发挥“头雁”效应，及时研究用地报批难点、堵点，坚持高位推动、层层压实责任。与县区政府保持良好沟通，按照报批先行、搁置争议的原则，将部分难以解决的权属争议、历史遗留等问题后置于拆实施阶段统筹解决，先行签订征拆补偿协议，保障用地报批工作顺利推进；提早核查项目占用水田指标量，提请省、市自然资源主管部门预留水田指标，做好预购工作。

4.3 精研报批政策，抢抓政策机遇

按照“关口前移 措施前置”的工作思路，精研用地、用林、用海政策，抢抓用地审批权下放、先行用地报批、政策性开发性金融工具政策机遇，推动用地报批实现“加速跑”。报批组卷阶段，密切跟踪用地政策，积极应对因政策调整产生的用地报批风险。报批审查阶段，与自然资源主管部门建立对接协调机制，细化分工、明确时间节点，提高审查效率。

4.5主动乘势而为，做好解释说明

主动深入研究用地指标审批规范，结合自然资源主管部门用地规模审查要点，统筹考虑设计的可行性、合理性、经济性，灵活调剂各功能分区用地规模、准确引用规模调整系数，根据需要编制节地评价报告。在审批过程中，向自然资源主管部门做好解释说明，规避项目用地核减风险。涉及“三改”用地、管线迁改永久用地的，尽量纳入项目主体红线一并办理用地报批；无法纳入主线用地报批又确需进行补充征地的，尽早与自然资源主管部门沟通协调，争取申请统筹安排新增建设用地指标开展规划调整，按照批次用地报批的方式办理用地报批手续。

5结论与展望

5.1结论

针对高速公路建设项目用报批工作面临的诸多新情况和新变化。报批责任主体要紧跟形势，主动谋划，创新机制，狠抓落实，坚持新发展理念，落实最严格的生态环境保护制度、永久基本农田保护制度、耕地保护制度和节约集约用地制度，在依法依规、程序到位的前提下，全力推进建设用地报批工作，为济社会发展提供坚实的土地要素保障。

5.2展望

建立科学、协调、便捷的用地报批核查机制，对于促进落实用地报批责任、规范项目用地组卷、严格用地报批责任追究等具有重大意义[2-3]，实行“网上预审 + 智能申报 + 网上审批”，是推动用地报批工作向精细化审查发展的必要要求，也是推动高速公路建设项目高效审批的大势所趋。

参考文献：

[1] 朱兆伟. 建设项目前期手续办理流程及对策分析[J]. 住宅与房地产,2019(4):

151.

[2] 赵龙.坚持“放管服”多措并举改进优化建设用地审批管理——在改进和优化建设用地审批培训班上的讲话[J]. 国土资源通讯, 2017(1):28-31.

[3] 朱彤. 浅谈土地批后监管制度及长效工作机制[J]. 城市建设理论研究（电子版）, 2015(4):2 342-2 343.