城镇基础设施投融资体制创新方向研究

城镇基础设施投融资体制创新方向研究

段宇翔

广东省国际工程咨询有限公司 510000

摘要：我国“十四五”规划纲要和《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》提出要深入推进以人为核心的新型城镇化战略。优化大型和超大型城市公共服务设施、推动以县城为重要载体的城镇化建设是落实新型城镇化工作的重要举措，将带动大体量城市基础设施投资需求。受新冠疫情、经济下行周期叠加影响，财政增收难度和逆周期调节压力较大，以财政资金为主的投资体制亟须加快转型。为城镇基础设施建设构建投融资体制，创新投融资模式，发挥企业作为投资主体的重要作用，是推动新型城镇化建设的重要课题。

关键词：城镇基础设施建设；投融资体制；新型城镇化

引言

当前，全国各地正在深入贯彻落实中央“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署。牢牢把握扩大内需这个战略基点，重点推进新型城镇化等重大工程，加大公共卫生、应急物资储备、交通能源等领域补短板力度，实施城市更新，加快城镇老旧小区改造，是巩固经济复苏态势的必要手段。如何加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决大规模集中建设时期的资金供需矛盾，成为了各级政府投资项目建设中的重要问题。

1.城镇基础设施建设是新型城镇化的必然要求

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设”等目标任务。推动以人为核心的新型城镇化，需要通过良好的基础设施和公共服务来吸引人才和承载人口，从而实现户籍人口城镇化率和农业转移人口市民化质量的同步提升。

2.现状城镇基础设施投融资模式存在的问题

现行常见的城镇基础设施投融资模式包括政府债券（包含一般债和专项债）、国有企业投融资、政府与社会资本合作以及其他创新投融资模式。政府债券模式中，由于一般债额度较小，实务工作中政府主要依靠发行专项债券为具有一定收益的公益性项目进行融资，但由于专项债受到政府债务限额、额度分配方式以及过度依赖土地出让收入等问题，难以成为长久可持续增长的基础设施投融资模式。国有企业投融资模式在《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布之前是地方政府实施基础设施投融资工作的主要模式，但由于近年来地方政府隐性债务监管愈加严厉，国有企业存量债务居高不下等原因，现阶段以县级国企为主推进以县为载体的新型城镇化难度较大。政府与社会资本合作（PPP）曾是国家部委大力推动的吸引社会资本参与基础设施和公共服务的重要模式，但PPP模式经历了多年粗放式、运动式增长，积累了隐性债务、财承空间不足、过度依靠政府付费等问题。

3新型城镇化下加快城市基础设施建设融资体制创新方向

3.1完善投融资法律法规体系，营造良好投融资环境

依法治国是中国治理国家的基本方略，城市基础设施投融资行为同样要在法律法规的框架内进行。地方政府承担着稳增长、稳经济、保民生重任，在现行隐性债务和政府投融资政策管控框架下，地方政府难以通过财政资金覆盖投资需求，故而各类譬如F+EPC、ABO、投资人+EPC、股权合作+EPC等模式被创新出来。2021年8月财政部金融司公开的《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）提出“部分地方开始采用授权－建设－运营（ABO）、融资+工程总承包（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”引发了轩然大波，但由于该回复未对上述模式明确定性，学术、法律、咨询、金融等机构纷纷解读却观点不一。与此同时，2014年即提出的推动PPP立法工作至今仍未出台，且《政府和社会资本合作模式操作指南》（发财金〔2014〕113号）已失效。以上顶层设计的缺失导致各地在推动社会资本参与提供地方基础设施和公共服务工作时无法可依，因此，建议应当尽快推动出台例如《PPP条例》等投融资模式法律法规体系，为地方政府拓宽资金来源推动新型城镇化工作创造良好环境。

3.2增强经营性资源支持，提高国有企业融资能力

国有企业是地方政府完成施政目标的重要抓手之一，是地方基础设施建设的重要投融资主体。目前相当比例的国有企业存在的资产质量不高、自我造血能力差、等靠要思维僵化等问题。建议地方政府统筹政府存量和增量经营性资产（资源），合法合规注入到国有企业，改善其资产负债结构，增厚主体现金流，提高主体信用评级。一方面有利于国有企业利用主体信用和综合现金流获取银行贷款筹集地方建设资金，另一方面主体信用等级的提高也有利于降低融资成本。与此同时，资产质量改善后的国有企业还可充分利用资本市场通过发行债券等方式筹集资金。

3.3 强化风险意识，控制投融资风险

控制隐性债务、防范金融风险是中央一以贯之的财政纪律。建议地方在创新投融资模式扩大资金来源推动基础设施投资时，仍要牢牢守住隐性债务红线，在项目定性、交易结构设计、还本付息资金来源、投资主体、立项审批手续等方面确保项目合法合规，避免出现将财政资金作为除合规政府付费PPP项目外项目的主要还本付息资金来源、社会资本收入与土地出让收入挂钩等隐性债务问责情形。

结语

推动以人为本的新型城镇化建设是十四五期间各级政府的重要任务之一，在新冠疫情、经济下行、拟全球化三重因素叠加下，地方政府财力不足与持续的投资需求之前的矛盾催生出了多种创新投融资模式。在此背景下，中央要加快推动投融资有关法律法规出台等顶层设计工作，地方政府要充分发挥国有企业的桥梁和延伸作用，通过经营资产注入等方式提高国企融资能力，同时在创新投融资模式实施基础设施项目时，要牢牢守住隐性债务红线，避免出现隐性债务问责情形。