基于国土空间规划的国家湿地公园规划体系研究

基于国土空间规划的国家湿地公园规划体系研究

朱霓

重庆市规划设计研究院 重庆 400000

摘要：建立国家湿地公园是开展湿地生态保护、发挥湿地功能的有效途径之一，也是国家履行《湿地公约》的行动之一。截止到2020年底，我国共建设国家湿地公园898处(含试点公园)，在调动社会力量参与湿地保护，发挥湿地多种功能效益，改善区域生态环境方面取得了一定的成绩。

随着国家湿地公园建设的推进，社会各界对国家湿地公园规划建设的关注和研究也逐步深入。分析了我国湿地保护制度体系的构成，提出在国土空间规划背景下，湿地规划应当对湿地修复的任务和目标、湿地资源环境承载力等内容做出规定；分析我国城区型国家湿地公园规划理论和相关内容，提出国家湿地公园应当按照类别分别管理；我国湿地公园建设受政策驱动极为显著，应科学开展湿地公园空间布局，构建我国湿地公园网络体系。

关键词：国土空间规划；国家湿地公园；规划体系

1导言

建立系统的湿地公园规划体系成为当前国家湿地公园建设管理的迫切需求。通过梳理国家湿地公园规划现状及存在问题，在国土空间规划体系下探索国家湿地公园规划的定位和内容，将国家湿地公园规划体系分为战略规划、总体规划、详细规划、专项规划4个层次。通过建立系统的规划体系和管理体系，为国家湿地公园的有效管理提供技术支撑。

2国家湿地公园规划存在的问题

2.1规划体系不健全

湿地公园规划理论方法研究处于起步阶段，规划体系不健全，大部分国家湿地公园仅编制了总体规划，或是针对于单个建设项目的实施方案，缺少对区域内国家湿地公园布局的长期性、战略性的规划，以及对湿地公园具体建设的详细规划、专项规划等。从规划内容看，目前湿地公园规划侧重于范围边界、功能分区的划分，但功能分区与项目布局之间相关性不足，部分湿地公园专项规划未开展系统分析和研究。

2.2与其他规划协调不足

国家湿地公园规划在国土空间规划及自然保护地体系规划中的地位相对较弱、内容相对贫乏，其作为公园综合规划的主动引导作用有限。国家湿地公园规划与现行的国土空间规划缺乏有效的相互沟通和影响反馈机制，与国土空间规划内容往往得不到有效的承接。在湿地公园规划、建设过程中，存在用地落实困难的问题。

2.3具体管理实施不到位

国家湿地公园试点申报的积极性较高，但由于资金保障不足、管理政策不确定，往往出现配套设施的建设欠账，甚至有个别国家湿地公园虽已挂牌多年，但在后续管理、建设等方面还存在一定程度的“供给短缺”问题，湿地公园管理措施相对滞后。

2.4保障政策不完善

全国各省(自治区或直辖市)都已颁布或出台省级湿地保护修复制度，但关于各自行政区内国家湿地公园规划管理制度出台较少。湿地公园规划与建设往往缺乏组织协调和管理保障，政策支撑不足。湿地公园规划与湿地管理考核的目标责任落实机制尚未建立，规划的指导和约束性得不到有效体现。

3融入国土空间规划体系的探索

3.1与国土空间总体规划对接

国土空间总体规划分为国家、省、市、县及乡镇5级。在国家、省、市层面注重政策性，将区域、流域内国家湿地公园总体规模和发展框架融入到国土空间总体规划当中，强调以湿地保护为目标的国土空间利用指标的确定。湿地资源约束性指标不仅作为湿地公园战略性指导和规模管控要求，也可以深化细化湿地资源要素的保护利用方式。在县、乡镇层面，国土空间总体规划主要关注用地规模和空间布局等，国家湿地公园规划应注重确定需要保护的国土空间边界，完成国土空间内生态保护红线的划定和落地，将单个公园的规划内容落实到具体的空间范围上，合理确定湿地公园的规模及建设要求。

3.2融入国土空间详细规划

国土空间详细规划以总体规划为上位规划，在市县及以下编制，是实施国土空间用途管制、核发项目规划建设许可的法定依据。详细规划通过对具体地块的利用性质和建设强度做出实施性安排，是对总体规划相关要求的进一步落实。湿地公园各项保护恢复及合理利用工程的实施，需要与国土空间详细规划紧密相连。在城镇开发边界内的湿地公园，可结合国土空间详细规划进行编制，将需要建设地区的土地使用、建筑建造、空间环境控制融入国土空间详细规划之中。在城镇开发边界外的湿地公园，可依据自身建设需要，编制湿地公园详细规划，明确指标约束、底线管控和系统指引等方面的要求，作为湿地公园建设工程空间落地的直接依据和指导性文件。

3.3纳入国土空间专项规划

国土空间专项规划是涉及特定领域空间利用、用地安排的专项性安排，体现国土空间的某项特定功能。湿地公园规划应符合地区的重大战略专项，其内容应纳入同级国土空间规划、空间保护专项规划中，将有关湿地保护修复、合理利用等发展目标、约束性指标和相关设施布局予以落实。

4国家湿地公园规划管理体制

4.1规划编制的管理体制

明确国家湿地公园各层次规划的审批主体和编制、修改的技术流程，构建国家湿地公园规划管理制度。国家湿地公园战略规划由国家、省、市自然资源部门组织编制，报同级人民政府审批。国家湿地公园总体规划由所在市、县自然资源部门组织编制，报同级人民政府审批。国家湿地公园详细规划、相关专项规划可结合实际选择编制主体和编制类型，报国家湿地公园主管部门审批。编制国家湿地公园规划，应进行科学论证，并广泛征求有关部门、专家和公众意见，确保规划的科学性和可行性。

4.2规划实施的管理体制

规划作为国家湿地公园管理的依据，在实施的过程中，湿地公园主管部门应参与到整个建设过程中，加强对湿地公园建设的监督。任何单位和个人都有权向国家湿地公园主管部门举报违反规划的行为。经批准的湿地公园范围、功能区等刚性内容不得擅自修改。确实需要对范围及功能区进行修改的，由所在国家湿地公园主管部门组织编制调整方案，报国家林业和草原局审批。对经批准的国家湿地公园规划中建设项目布局进行修改的，报国家公园主管部门审核，并报总体规划审批部门批准，任何机构和个人不得违反国家湿地公园规划审批各类建设活动。

此外，根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的要求，国家湿地公园主管部门应当加强对国家公园规划实施的监管力度和监管能力，针对已经批准实施的规划，国家湿地公园主管部门应当定期对规划实施情况进行评估，动态调整规划实施进度。为使国家湿地公园规划能够具体落实，可根据实际情况编制年度实施计划。年度实施计划依据湿地公园规划编制，列出湿地保护利用年度项目清单，明确项目规模、投资预算，具体落实湿地公园规划任务。

5结语

国家湿地公园建设是生态文明建设的一项重要工程，近年来国家湿地公园在湿地保护方面取得了一定的成效，但建设中存在的问题也逐渐显现。为了发挥国家湿地公园的整体效益，需要形成一个系统的规划编制体系和规划管理体系，用于指导国家湿地公园各项规划中的管理工作。目前国家湿地公园已从“增量时代”转向“存量时代”，对于如何更好地从规划角度增加湿地公园建设的科学性，有待国内学者们进一步深入研究，以期为湿地公园建设规划提供策略，科学指导国家湿地公园的建设管理。

参考文献

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