内部控制在高校廉政建设中的作用机理研究[1]

内部控制在高校廉政建设中的作用机理研究[1]

斯瑾慧[2]

昆明理工大学财务处   云南昆明    650500

内容摘要：随着国家高等教育规模的扩张和建设投入的增长，高校廉政建设工作也面临巨大的考验。内部控制作为高校管理的重要手段，在廉政建设工作中具有重要的不可替代的作用。本文试从内部控制与廉政建设的联系性出发，通过分析内部控制能力、制度、要素在廉政建设中的作用机理，论述内部控制为促进提升高校治理能力，推进高校持续健康发展所发挥得的作用，为实现高校廉政建设目标提供理论参考。

关键词：内部控制  高校  廉政建设

1999年教育部发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，我国高等教育自此开始迅猛扩张。为了适应社会经济和市场需求，高校的办学目标和职能在逐步转型。随着办学数量的增加、竞争的日趋激烈，传统的管理模式和监督机制正滞后于当代高校办学主体多元化、岗位权利复杂化、经费来源多样化的现状，这为高校职务犯罪的滋生提供了适宜的温床。据中央纪委监察部网站公布的纪律审查案例统计，最近5年，高校职务犯罪呈现易发多发态势，案件数约占全国教育系统案件总量的25%，其中80%的案件集中在基建、采购、科研、财务等重点领域和关键环节，案件性质多为贪污贿赂、违反财经纪律等，犯罪行为主体多元化且呈现出高学历、高专业职称、高职务、群案窝案居多的特点。

廉政建设始终是我党一贯坚持的政治立场，既是国家治理的重大任务，也是公众关注的焦点，关系人心向背和国家兴亡。高等教育作为国家科技发展和人才培养的前沿阵地，是科教兴国、人才强国战略的重要支撑，公众关注度高，容忍度低。高校职务犯罪的发生不仅冲击了社会基本价值体系，损害了国家利益，在一定程度上对高校的社会公信力和健康持续发展造成了恶劣影响。因此，2015年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》中明确提出了完善体现高校特点、符合学校实际的惩治和预防腐败体系，完善内部治理结构，加快高等教育治理体系和治理能力现代化，促进高等教育内涵发展的改革任务和要求。

一、高校内部控制与廉政建设的联系

2014年实施的《行政事业单位内部控制规范 (试行)》（以下简称“规范”）将内部控制作为一种重要手段运用到了行政事业单位治理能力提升和管理模式改革中。内部控制作为一项重要的管理工作，与廉政建设一起服务于高校治理和发展，两者之间具有天然的联系。

（一）内部控制与廉政建设具有统一的本质属性。廉政建设的核心是防止公权

力的滥用，通过手段方法实现对权力的内部牵制。两者的本质都是规范性，是要求高校管理者树立廉明清正的思想意识，严格遵守国家法律法规、方针政策顺畅有效的开展业务活动。廉政建设侧重于对思想态度、权力使用的约束规范，内部控制则侧重于对管理行为和业务流程的监督规范。

（二）内控机制与廉政建设的目标具有一致性。高校廉政建设与内部控制的主

要目标是通过对管理者权力的制衡约束，对业务风险的关注防控，对业务流程的梳理规划，对业务结果的监督评价和反馈问责，合理保证权力使用的规范有序，高校业务活动的合法合规、国有资产的安全和使用有效，为有效防范舞弊和预防腐败、保障高校的健康发展发挥着积极作用。

（三）内部控制与廉政建设的风险管控点存在重合。内部控制对经济活动流程、

工作环节进行监控，主要评估活动所涉及的岗位、科室、部门、行业、个人等可能存在的风险和风险的大小。这些风险点与廉政建设风险关注点的设定是一致的。抓住了内部控制风险点，加强风险控制，也就抓住了廉政风险防范管理的要害。

二、内部控制在高校廉政建设中的作用机理

（一）内部控制能力是高校廉政建设的基础性能力

《关于加强廉政风险防控的指导意见》（中纪发[2011]42号）（以下简称《指导

意见》）中指出：“廉政建设应当在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”。而内部控制区别于包括巡视、巡察、审计在内的事后监督检查形式，它正是以预防为主，是一个包含制度设计、制度执行和监督评价的完整体系。内部控制活动伴随于经济业务的全过程，主动对各层面各环节的风险防控和规范治理发挥正向支持作用。所以内部控制能力在一定程度上反映了高校管理层自我约束的愿望，强化了拒腐防变的自觉意识，这是廉政建设的基础性能力。

（二）内部控制制度为高校廉政建设提供支撑和保障

内部控制制度设计与机制治理的逻辑起点与核心问题在于抑“恶”扬“善”，且这一逻辑并不因组织类型而异。它运行于高校业务活动的众多模块和关键环节，更像是高校的“免疫系统”，以微观制度的制定执行为基础，由单个业务活动的规范运行实现个体免疫，再通过不同活动间相互制衡和监督达到控制效果，从而实现业务全过程的整体免疫。内控制度的执行压实形成了“将权力关进制度的笼子里”的效果，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。 因此，内部控制制度成为了高校廉政建设的支撑和保障。

    （三）内部控制要素为高校廉政建设提供手段和依托

廉政建设通过治道与治术结合的方式在“价值理念、主体结构、体制机制”等多个维度形成

有机体系作用于防治腐败的过程并产生合力效应。“道”是理论、是制度；“术”是技术、是方法。美国COSO委员会的《内部控制-整合框架》中所确立的内部控制五要素——控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督，这些要素可以成为廉政建设 “道”与“术”的具体内容和实施方式：

1.以控制环境奠定廉政建设的氛围和基础。控制环境的好坏反映了高校治理层和管理层的价值观、权力观和对内控建设的重视度，它是实施内部控制的基础。通过治理机构和结构的完善；人力资源政策、权责分配方式、权利制衡机制的明晰；廉政文化的宣传推广；诚信和道德价值观念的落实；专业胜任能力的提升等多种方式规范高校的经营理念和行为，塑造风清气正的校园环境，锻造职工廉洁自律的行为意识，这就为高校廉政建设架构了基本框架和环境支持。

2.以风险评估与控制活动加强廉政风险防控。《指导意见》中指出：“实践表明，将风险管理理论和现代质量管理方法引入反腐倡廉建设，加强廉政风险防控，是构建惩治和预防腐败体系的重要举措”。风险评估是内部控制理论的核心，也是内控建设和执行的起始环节。《规范》是从狭义层面的内部控制内涵角度对高校经济业务活动的风险进行及时识别分析并制定应对策略，采取对应的控制活动。而高校的业务活动分为经济活动与非经济活动，需要说明的是，一些非经济活动作为经济活动的前端，或经济活动与非经济活动存在交叉，其关键环节可能存在的风险往往会被忽视，最终却由于迭代累加效应对高校的运营管理造成重大危机和严重后果，因此廉政风险则可能存在于高校所有业务活动的全过程，如图1所示。廉政风险的防控和应对主要分为事前预防、事中监督、事后处置三类，内部控制风险评估方法可以为廉政风险事前预防所用。以非经济活动的科研项目管理为例，科研项目因涉及职称评聘晋升、科研资源分配、科研经费使用、科研成果运用等利益点，存在着如科研项目立项申报论证审批过程不规范、暗箱操作、科研资源分配不合理、项目资金预决算随意性大、用途不明确不公开、误用滥用违规使用资金等违规操作的风险，通过对这些风险点逐一全面的识别分析，并采取对应的控制活动才可以尽可能的规避风险或把风险降到可承受的范围内，才能赋予高校一个公平公正的科研环境。高校内部控制风险评估体系和对应的控制活动与高校廉政风险问责机制相配合，为高校廉政建设提高了参与度与重视度，同时，也为高校腐败预防提供了保障。

图1：高校廉政风险基础框架

3.以内控监督促进廉政体系的健全和完善。廉政建设是运用多种监督方式实现执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高；维护社会的公正法治；进而促进国家治理能力和水平持续提升的过程。监督在廉政建设中占据着重要地位。习近平总书记在中纪委十九届四中全会上明确了党和国家监督体系，即以党内监督为主导，党内监督带动人大监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、舆论监督、群众监督有机贯通、相互协调，形成监督合力，更好发挥监督作用。内控监督通过持续主动监控和个别评价两种方式对高校日常经济活动中出现的倾向性、苗头性风险及时发现和纠偏，合理保证了高校经济活动的顺畅运行。同时，内部控制还与纪检监察、审计等部门配合，可以形成联动机制，运用监督、评价、考核、问责的方式对经济业务全过程实现事前、事中、事后监督，形成了内外兼有、上下兼顾、同级监督与自我监督并存的多层面全方位的监督体系。这就有力的促进了廉政体系的健全完善。

4．以信息化加强廉政建设的有效实施。信息与沟通是内部控制作用发挥的有力支撑。信息系统的构建和信息化的推进，既为管理提供了程序控制和实时控制等新的管理手段，也实现了各类业务环节和系统的有效对接，单位可以及时、准确地收集掌握业务活动中与内部控制相关的信息，确保各业务环节间的顺畅沟通与协调，从而合理的规避风险，保证业务的合规运行。基于内部控制和廉政建设目标的一致性，高校可以利用内控信息化建设建立集内部控制和廉政风险预警双重功能的信息系统，按照相互制约、协同推进的原则，科学设置内部管理控制权限和关键环节、关键流程，不得超越岗位权限行使相关权利。同时，明确各环节的风险点，设置相关预警指标，随时监控系统运行和报警情况，加强风险预警管理，积极降低各类风险。同时可以建立数据信息池实现不同业务模块如财务、科研、采购、资产管理等信息间的互联互通，畅通沟通渠道，及时进行信息共享，为加强内部控制、防范廉政风险奠定基础。

三、结语

随着高校办学规模的不断壮大，办学形式的日益多样，办学过程中的廉政风险也日渐凸显。风险的形成既与高校各层级人员的思想道德水平高低，制度机制订立是否完善、执行是否有效相关，也有事前事中忽视监督控制作用，事后缺乏评价问责机制的原因。内部控制针对极易发生廉政风险的重点领域和关键环节，以制度建设和执行为核心，加强对风险的预警、防范和应对，它如同一道防火墙，服务于高校合规有序运行和稳定持续发展的目标，是高校廉政建设的治本之策。因此，高校应当根据发展的需求，不断全面深入推进内部控制机制的建设工作，为廉政建设提供支持，完善高校治理体系、提升治理能力水平，实现改革和事业的健康发展。

参考文献:

[1]董必荣,凌华,潘魏灵.我国公办大学内部控制问题研究[J].会计研究,2016(8):73-80.

[2]李虹,王瑞珂.四位一体的高校廉政风险防控体系建设研究[J]中国行政管理,2018(2):149-152.

[3]钱玲.内部控制视角下的高校廉政建设——基于高校103个违纪违法案例的分析[J]国家教育行政学院学报,2018(12):33-38.

[4]宋伟.中国特色廉政体系的理论建构与优化发展[J].马克思主义研究,2020(11):91-98.

[5]李延绍.廉政视角下高校内部控制机制研究[J].会计之友,2020(18):93-98.

 基金项目：云南省教育厅教师类基金项目《高校内部控制风险评价研究——以云南省K高校为例》（项目编号：2021J0070）；云南省教育会计学会2021年重点科研基金项目《基于COSO-ERM框架的高校内部控制体系建设应用研究——以云南省K大学为例》（项目编号：JYKJ2021ZD03）。

 作者简介：斯瑾慧（1984- ），女，安徽铜陵人，昆明理工大学财务处，管理学硕士、会计师，主要研究方向：行政事业单位内部控制理论、高校财务管理理论。

[1] 基金项目：云南省教育厅教师类基金项目《高校内部控制风险评价研究——以云南省K高校为例》（项目编号：2021J0070）；云南省教育会计学会2021年重点科研基金项目《基于COSO-ERM框架的高校内部控制体系建设应用研究——以云南省K大学为例》（项目编号：JYKJ2021ZD03）。

[2] 作者简介：斯瑾慧（1984- ），女，安徽铜陵人，昆明理工大学财务处，管理学硕士、会计师，主要研究方向：行政事业单位内部控制理论、高校财务管理理论。