国土空间规划视角下城市更新与空间优化

国土空间规划视角下城市更新与空间优化

吴慧青

东莞市莞城规划管理所 广东东莞 523000

摘要：国土空间规划视角下的城市更新要充分吸收传统城市更新和空间优化中优化国土空间资源的指导思想，既要注重城市的高质量发展和高质量生活的建设，同时也要注重土地利用效率的整体提高。如何在国土空间规划视角中促进城市更新与空间优化，是规划改革的重要课题。

关键词：国土空间规划；城市更新；路径探索

引言

随着城市化进程的加快，城市更新的内容越来越复杂。在经济需求方面，土地是城市经济发展的重要载体，对于不符合原有的空间或产业结构的情况，国土空间规划是实现经济发展的重要手段；在社会需求方面，城市更新包含了多种社会需求，如缩小贫富差距，提高社会服务水平，增加就业机会，恢复睦邻友好关系，加强社会交往，是作为解决城市发展问题的重要途径；在文化发展方面，城市是历史文化沉淀的重要载体。在历史文化的改造、发掘和激活过程中，形成反映历史文化特色的城市景观，可以为历史文化的继承与发展提供帮助。目前城市更新已逐渐从大规模的拆迁重建和简单的物质环境重建转变为在经济、社会和文化方面的一体化管理模式。
1.国土空间规划视角下城市更新与空间优化的重点

1.1多层级的规划体系

依据城市更新的需要，从整体规划到专项规划再到详细规划，城市更新发展规划需要包括两个层次：专项规划和详细规划（城市更新单元规划）。在国土空间规划的指导工作和制约下，结合城市更新专项规划，努力实现城市土地存量二次开发和保护的战略目标和快速发展的目的，妥善解决城市建设各种问题，能够实现城市化战略部署。逐步将城市规划统合为一套完整的城市空间规划模板，设计出详尽的发展规划，成为实行土地使用和空间规划的重要基础，审批建设工程和各种建设的规划许可证，对改建、修缮和其他各种活动予以全面的把控，进一步促进城市更新与空间优化的全面实施。

1.2多维度的规划目标

城市更新符合我国当前经济、社会和文化发展的需要。城市更新的经济目标应定位在土地利用效率的提高和产业升级改造的完善；社会方面的目标应定位在提高公共服务和城市生活的质量；文化方面的目标应定位于有助于保护和保存当地的文化遗产。同时在社会公平方面，城市更新规划是政府政策的一项基本内容，主要是通过完善相关的政策法规，使城市发展对社会经济更为有利，对改善区域功能和环境保护提供土地和空间；将成果把控、功能定位等不同的控制方法灵活组合成公共政策杠杆，在不同阶段的城市更新中符合各方的利益需求。

1.3协调式的规划方法

根据国土空间规划中“三区三线”的管理和控制需求，城市更新需要处理好城市空间（城市发展边界）中的存量建筑空间。城市空间包含了多样的空间布局以及复杂的财产利益关联。传统的土地规划方法未能解决土地增值收入再分配、市场参与机制等问题。只有在尊重现有国土规划和利益关系、充分维护市场主体合法权益的基础上，通过政府、企业和相关法律主体的多边协调，才能在城市更新规划中确定符合多方利益的可行方案。

2.城市更新与空间优化的建议

2.1通过土地整备完善城市更新

城市更新亦须灵活运用不同类型的土地政策，确定哪些土地需要进行重新规划，以及如何收回土地，这是利益整合的核心。土地整备，首先要明确土地权属边界。土地及建筑物资源的合理利用，是决定有关项目是否符合城市更新及重新分配土地发展权益的重要基础。综合考虑河流、山体、道路等自然要素和权属边界，划定一定的区域作为城市更新规划、建设、监管的更新单元，明确更新单元内现有的土地及建筑物产权关系，结合土地整备工程确定拆除重建的范围。从土地使用权的角度来看，更新后的土地使用范围，拆除已经存在的建筑物是城市更新的重要过程，确定拆除范围应以核查建筑物产权为基础，涉及非法使用土地和非法建筑的可一并纳入拆除范围，统一进行土地整备，符合地类管控条件及两规的纳入重建范围，除拆除外，还应核查个别闲置的国有土地，如边角地、夹心地和插花地。在城市空间中，在符合比例控制要求的前提下，可以将其纳入城市更新的范围，未开发的土地（政府储备地除外）由于需要进行综合规划，如须划归城市更新单元，在经土地权利人同意且合法前提下，可以转让或更换土地，使它们更加协调和有利于发展。

2.2结合开发建设方案重构城市空间

关于国土空间规划的系统设计，必须明确各种建设指标，以及拆除、保留、改造等范围，规划总建筑量、拆建比例（重建前后建筑总面积的比率），直接反映工程成本对企业利益回报的经济关系，但未能反映工程对公众利益的贡献。因此，在计算建筑面积及容积率时，还须考虑道路、公用事业建筑用地，并须视乎容积率而确定适当的建筑税收增幅。此外，在发展建设规划中，要严格落实政府公共政策的具体要求，合理安排公共服务设施。同时，制定一个利益平衡计划，落实有约束力的公共利益责任，明确向政府免费移交的储备用地。最后，城市更新单元的规划成果将反映在城市空间的更新中。在开发建设规划的基础上，进行城市空间的改造，促进城市功能的完善，以达到更新的目的。在产业空间方面，城市更新单元的规划必须适应产业发展的需要，通过研究满足产业需求的多层次服务体系，确保产业空间的供给，合理组织空间布局模式；在生活空间方面，规划必须在城市空间的组织、建筑形态的控制、景观环境设计、公共空间等方面进行设计指导，明确土地开发的总体要求，合理设计走廊和地下空间，注重保护和活化历史文化区域，创造宜居的生活环境。

2.3强化基层社区规划，建立责任规划制度

现阶段，正在进行空间规划改革，城市发展已从粗放型增长转向内涵型发展。社区作为城市空间更新的基本单元，推进社区规划，实现社区的改善和发展是城市转型和发展的重要内容。建立责任的规划体系，将基础规划与公众参与联系起来，有利于促进空间规划在部门管理与社会自治、精英规划与公众需求之间的联系。土地存量的更新和利用是中国大多数城市规划空间资源的重要手段，更新和改造成为土地治理的重要组成部分，土地存量更新应纳入现有的土地空间规划体系，并成为主流空间规划的一部分。将城市更新单元作为一类详细规划单元，融入空间规划体系，完善相应的改扩建政策支持体系，结合改扩建区域的不同特点，在城市更新目标定位、实施方案、单元规划中增加经济利益平衡。

结语

城市更新已逐步从豪放型发展路线和大规模拆迁改造转向经济、社会、文化的综合治理。在国土空间规划背景下，城市更新规划具有多层次规划体系、多维规划目标、协调式规划方法等特点。解决存量空间问题，坚持各方利益总体平衡，构建城市更新规划体系，专项规划到详细规划。专项规划要体现策略，明确整治规模、重点区域等内容，作为指导城市更新项目实施的基础。城市更新规划应将土地整理与建设项目设计相结合，促进产业现代化改造，维护社会公平，坚持历史传承，提高城市空间的质量和效率。

参考文献

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