PPP模式下的风险管理研究

PPP模式下的风险管理研究

陆倩文

摘要：PPP模式指的是由政府资本与社会资本合作的模式，双反通过订立契约达成合作，共同进行或开发相应的项目。该模式在上世纪九十年代开始被各个国家应用到社会公共设施建设与服务之中，有效提高了公共事业的融资效果和建设建设效率。我国政府部门自2014 年以来，制定了多项政策，以促进PPP模式的应用，鼓励各级政府在公共事业方面积极引进社会资本，以更好地为社会大众提供公共服务。然而，在PPP项目广泛推行的过程中，出现了泛化、异化等问题，影响到项目的完成质量。因此，如何采取有效措施应对PPP模式的风险逐渐成为社会关注的热点问题。本文对此展开研究，重点探究PPP 模式下的风险管理，挖掘现阶段PPP模式存在的问题，并针对性地提出解决对策，以深化PPP 模式在我国的应用。

关键词：PPP模式；风险管理；对策；研究

PPP项目模式最早出现在20世纪90年代的英国，我国该模式进行引进后，主要是指政府与社会资本合作并以特许经营的模式进行公共事业建设和服务的开展，重心在于引进社会资本，提高公共事业投资管理的水平。其中，政府在该模式的作用是充分发挥主体作用，履行为公众提供更加丰富、全面的公共产品。在社会经济发展推动下，社会分工日趋精细化，呈现出多元化的需求，尤其是公众对社会公共设施的期望不断提高，而政府在该方面的建设和管理逐渐呈现出疲软态势，跟不上公众需求发展。且在传统的基础设施建设中，政府承担一切公共产品和服务的提供，财政负担巨大，因而难以保障公共产品和服务的质量、建设速度以及运营效率，同时也将社会资本排除在外，不利于社会资源的优化配置。

研究发现，GDP的增速受基础设施存货量增加的正向影响。因此，在PPP模式下强化公共产品的社会供给，一方面能够对社会大众的生活质量需求进行满足，另一方面有助于推动国家宏观经济的发展。在我国市场经济取得长足发展的背景下，社会资本资源丰富，但其投资渠道与投资力度有限。PPP模式则能够对闲置或富余的社会资本进行分配和调动，引导、鼓励社会资金进入社会公共产品和服务中，优化资金配置。另外，社会机构在项目建设、运营方面的实践经验丰富，专业程度远高于政府，因而可以在很大程度上弥补政府建设经验和专业性的不足。自PPP模式引进以来，我国便开始了积极的探索，注重公私合作，鼓励地方政府与社会资本加强合作。2014 年后我国经济增速放缓，从重数量和速度转变成重质量，同时也注重对新的经济增长点的探索和地方政府债务过高、产能过剩等不良问题的解决。在此背景下，PPP 模式项目大量兴起，在一定程度上加快了对社会公众需求的满足。但是，PPP模式发展程度并不高，缺乏丰富的实践经验，在项目进行过程中呈现出诸多隐性风险，威胁到公共产品和服务的有效供给。对此，必须重点关注PPP模式下的风险管理，采取有效措施，规避或降低PPP项目中的风险，确保公共产品和服务高质量完成。

一、PPP 模式下进行风险管理的重要性

PPP项目往往投资规模大、建设周期长、公益性高的特征。因此，在项目建设和运维过程中，无可避免地会因政策、市场以及其他客观因素的变化而面临各种风险。这些风险可分为两类，一类是外在风险，也可称做宏观风险，这些风险并不源于项目本身，而是来自于外部的影响，如政策、市场风险、经济等风险，因这些风险的核心要素对项目施加压力使得项目存在风险；一类是内在风险，即因项目本身问题而出现的风险，比如融资、技术、安全风险等风险。这些风险存在于项目建设和运作的各个阶段，如立项阶段的决策与定位风险、设计阶段的技术风险以及施工阶段的质量与安全风险。

不论是外在还是内在风险，都会对PPP项目产生影响，且任何一种风险都有可能引发其他风险而形成连锁风险反应，加剧风险控制难度，从而导致项目各参与方利益受损，严重者可能让PPP项目中断或彻底失败。显然，在PPP模式下对项目进行风险管理非常必要，是项目能否顺利推进的重要保障。

二、PPP模式下的风险识别与评价方法

（一）风险识别

对PPP项目而言，进行风险管理的前提是有效识别风险，只有准确掌握风险类型和对风险可能产生的影响进行预估，才能够采取相应的措施应对风险，尽可能降低风险的影响。根据风险类型的不同，风险识别也涉及到多个方面。

第一，法律风险。该风险主要指的是指国家政策、经济法律的稳定性风险。在PPP项目进行中，如果相关法规政策发生变更，如税收政策变更、外汇管理办法调整等，均会项目资金投资或借贷产生影响。当国家金融政策收紧，那么借贷审核随之收紧，一些PPP项目可能因此而无法融资，影响到项目的推进。

第二，建筑风险。PPP项目通常涉及到大规模的建设，其质量、工期、成本预算等方面均存在风险，其中任何一个环节出现风险事件，都会对项目建设进度、资金投入、建设周期等产生影响，最终影响项目的经济效益。

第三，社会风险。主要是指的是PPP项目在建设和运行过程对大众生活中质量产生负面影响的风险，比如生态破坏、破坏公众情感等，如果项目造成环境污染，则项目方将承担治理环境的成本，严重者可能导致项目终止。如果项目建设或运行遭遇公众反对或抵制，将会影响到项目的进度、完成效果，甚至无法继续推进，造成项目损失。第四，经济风险。主要指的是PPP项目在资金筹集、使用过程中，资金是否足额、利率和通货膨胀率变化等因素均会对项目的资金成本产生影响。这一风险对任何项目都至关重要，直接决定了项目的资金稳定。

第五，运营风险。PPP项目由于其政府主导的特征，其运营成本、产品和服务价格以及社会资本对合约的践行度等问题，均影响到政府相关部门对项目考核和评价，同时影响到项目是否能够得到政策支持、财政补贴、税收优惠等。

第六，技术风险。主要指的是PPP项目在建设和运行各阶段涉及到的技术、设备以及这些技术设备能否达到项目建设的需要。如果技术和设备无法满足项目需求，则会影响项目的推进；但如果项目过度追求新技术、高性能设备，则会导致项目成本增加，不利于项目经济效益的实现。

第七，信用风险及不可抗力风险。信用风险来自于项目参与方的履约能力。对PPP项目而言，参与方的信用至关重要，各方能否按照合约内容按质按量完成自身的业务量，关系到PPP项目的具体实现。不可抗力风险主要指的是自然灾害、战争等突发性、难以避免的问题事件，这些事件发生直接影响到PPP项目能否具体推进。

（二）风险评价方法

在PPP模式下，进行风险识别需要对其进行评价，即对各风险对项目的影响程度、风险发展程度等相关问题进行评估。评价结果对于风险判定非常重要，是制定风险应对措施的具体依据。风险评价首先需要建立科学合理的评价指标体系，综合使用定性和定量的方法，设定风险识别清单，通过具体的公式运算，对各类风险形成评价数据，为项目方提供认知项目各风险的依据，同时也为项目方案优化、流程推进提供支持。

三、PPP模式下风险管理措施

（一）PPP 项目风险的管控

对PPP项目风险的识别与评价，明确了项目的风险类型、水平以及可能造成的损害程度，在此基础，针对性地制定风险管控措施。要提高风险管控效果，就必须具备完整的风险管控流程和体系。同时需要项目各参与方的积极参与、协调配合。根据项目各阶段的实际，分析具体的风险类型和表现，进而制定个性化的应对方案。

第一，预防风险。即根据项目实际情况，针对可能产生的风险，制定预防措施，降低或避免风险的发生；第二，解决风险。对于已经发生或无法避免发生的风险，根据风险预案或应急预案，及时采取有效措施予以应对，最大程度降低风险对项目造成的损失；第三，加强风险监督。通过建立风险管控的监督机制，对项目风险进行有效监管，同时对项目各阶段的风险应对与管控效果开展考核监督，确保各部门正确应对、妥善处理风险，达成风险管控目标；第四，构建风险管控专业队伍。鉴于PPP项目涉及内容众多，构成复杂，对风险管控人员的专业素养和技能要求极高，决定着风险管控的效果。因此必须通过有效招聘、加强培训等方式，拓展相关管理人员的知识面，提高其专业素养，从而促进风险管理水平的提升。

（二）PPP项目的风险共担

PPP项目风险共担指的是由各参与方根据自身承担的项目阶段和内容，共同承担该部分的风险。由于风险具有较强的危害性，不论是政府部门还是社会机构，都有意趋避风险，不愿意承担风险。尤其是处于决策地位的政府部门，常常会利用其主导地位将项目决策风险和招标风险转嫁给社会力量，以此达到规避风险或少担风险的目的。作为项目绝大部分承建的主体，社会机构有责任承担项目风险，但并不应该承担不属于其应承担的部分或承担与获得利益不对等的风险。如果社会机构承担风险过重，将导致这些机构退出项目而导致项目终止。因此，PPP项目风险管理过程中，必须建立起科学合理的风险分担机制，结合其实际情况和各参与方的特征，对风险承担主体进行确认，不论是政府部门还是社会机构，都必须对自身擅长领域的风险进行承担。即某一参与方对某类风险更具有控制和应对能力，则由其承担，其他参与方辅助承担。在PPP项目风险分担中，必须明确各参与方的职责和义务，秉承“风险共担，利益共享”原则，根据投入与收益具体情况合理分配风险和利益，以此实现各方项目收益的最大化，如此才能促进PPP项目的顺利推进。

结束语

总而言之，PPP模式之于社会公共产品和服务质量的提升具有重要作用，为参与各方带来丰厚的经济效益和社会效益，但由于其内容复杂、参与方众多，同时由于实践经验不足，在具体实施过程中存在诸多风险。能否应对好这些风险关系到PPP项目能否正常进行。对此，在PPP项目中引进风险管理，强化参与方风险管理意识，引入风险管理机制，对项目潜在的风险进行识别和评价，采取针对性的措施有效地管控风险，保障项目的建设和运行。

参考文献

[1]马磊. PPP模式下社会资本方的风险管理研究[D].华北电力大学(北京),2020.

[2]周清林,成思阳,孙健峰.PPP模式下私人资本方的财务风险管理研究[J].商业经济,2017(12):121-122.

陆倩文，1992年11月27日出生，女，2015年本科毕业于苏州科技学院天平学院，籍贯：江苏省苏州市相城区，现居苏州。