实行生态环境行政双罚制，优化法治化营商环境

实行生态环境行政双罚制，优化法治化营商环境

陈勇儒

盈科（广州）律师事务所  广东广州  510000

摘要：

生态环境行政双罚制的实际执行，有利于法治化营商环境的优化。对央企、大型地方国有企业而言，就是使国家利益、国有资产所有者的利益得到充分的制度性保护；对大型民营、外资或混合所有制企业、中大型上市公司而言，就是对各类投资者的投资利益进行充分的制度性保护。

关键词：生态环境、行政双罚制、营商环境、实体经济、企业家责任

正文：

近五年来，生态环保领域对企业的行政处罚案件量越来越大、金额越来越高，生态环保合规已经引起企业投资者、股东的高度重视。一旦领到环保罚单，企业税收优惠被取消、财政奖补失资格、高新技术资质被取消、政府采购无资格、企业环境信用评价降级、信贷利率上升甚至停贷等等，对企业影响巨大。

但企业合规单靠企业自身无法有效实现，如不涉及个人责任，很难制约职业管理者、经营者的行为。只有让企业具体管理者对环境违法后果“急起来”，才能避免生态环境领域常见的“小病不治、大病后悔”现象，达到惩前毖后的预防效果。生态环境行政双罚制的实行，有利于法治化营商环境的优化。

一、生态环境行政双罚制度体系已经成形。

随着生态环境保护制度“四梁八柱”建设的日益完善，其基本法《环境保护法》及各单行法中的行政双罚制度安排增多、增强，生态环境行政双罚制度推行的法治基础已经建成，相应法治文化也已日益形成。

目前，《环境保护法》第63条、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》以及《土壤污染防治法》第87、94条和《固体废物污染环境防治法》第120条规定了对企业董监高行政拘留最高15日的制度；《环境影响评价法》第32条、《土壤污染防治法》第90、91、93、94条和《固体废物污染环境防治法》第103、108、114条中，规定了对法定代表人、董监高行政罚款最高2至100万元的制度；《水污染防治法》第95条、《大气污染防治法》第122条，规定了如发生水污染或大气污染事故的，对企事业单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款的制度。

这些制度安排，已明确了生态环境法治领域对行政违法行为既处罚责任单位又处罚责任单位的责任人、尤其是对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员等的处罚制度安排，已经成形。

二、有利于生态环境执法对人的行政处罚案件量与刑事案件量比例协调。

生态环境部的公开通报显示，2021年1至12月，全国生态环境部门移送行政拘留案件3397 起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1868件。[1]笔者曾经受邀担任生态环境部执法大练兵评审预审专家之一，正好预审行政拘留卷，发现所有的行政拘留案件的受处罚对象均为一人，而且多为“其他直接责任人员”，一般为排污操作工人。

按1：1的比例计算，2021年被行政拘留人数总约为3397人。而环境司法实践中，一个环境污染犯罪案件，被告人一般在三人以上，从法定代表人、总经理、副总经理至车间主任、操作工人等，按1：3的比例计，相应期间涉嫌环境污染犯罪的人数总计至约在5600人以上，被行政拘留人数明显少于被刑事追究人员。各地统计可发现，全国各地的行政罚款案件，鲜见对个人的罚款，特别是对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员的行政罚款。上述情况，也与笔者担任法律顾问的生态环境行政部门中的实际相符。

从法理上讲，行政执法活动担负着预防严重违法行为即犯罪行为发生的职能，在生态环境法律体系中，层级化设计各类否定责任单位违法行为的制度，除了行为本身的社会危害程度不同、呈层级化分布的原因之外，也有防止违法程度较轻层级行为滑向违法程度较重层级行为的考虑。

从客观上，一般违法行为的数量必然多于严重违法行为，体现在案件数量上，也应是这样的。

从依法行政的角度讲，现行生态环境相关法律制度明确要求双罚，既罚责任单位又罚责任人，既罚直接责任人员，也罚直接负责的主管人员，甚至法定代表人。其中的规定，不是“或”的关系，而是“和”的定义。相关部门严格执行其法定职责，全面执法，也能确保法律面前人人平等得到进一步推动。

另一方面，也需让责任单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员明白，“严管就是厚爱”，企业家、职业经理人，是国家、民族发展难得的人才资源——企业是现代国家的基石——不宜过多成为刑罚的对象。

三、有利于发展总部经济、有利于所有权与经营权相分离的现代企业运营机制发展。

所有权与经营权分离，不仅是央企、大型地方国有企业的特征，也是很多大型民营、外资或混合所有制企业、中大型上市公司的特征，这是一个国家、一个地区走向经济繁荣的必然结果。如果制度跟不上，法律制度不能推动规模发展、集约发展、大企业发展，就会阻碍经济的高质量发展。

“双罚制”的有力执行，不仅可以避免企业的实际管理者即企业家、职业经理人，因未重视“小病”而终得“大病”，更重要的，有利于“法治化营商环境”的建成。如果双罚制不执行到位，生态环境执法只罚企业（

只让企业受到罚款、查封、停业、停产的损失，进而影响企业上市、信贷、发债、出口、政府采购、税负优惠等），不罚企业家、职业经理人、企业经营负责人（没有让企业的经营者真正承担责任，真正意识到其个人应承担的环境合规责任），那么，生态环境执法只是让企业的所有权受到直接损失，而没有让企业的经营者受到影响、担负起应担负的责任，这不利于央企、大型地方国有企业大型民营、外资或混合所有制企业、中大型上市公司的长期、稳健发展。

因此，确有必要推动生态环境双罚制的执行。对央企、大型地方国有企业而言，就是确保国有资产所有者的利益、国家利益得到充分的制度性保护；对大型民营或混合所有制企业、中大型上市公司而言，就是使各类企业投资者、广大“股民”的投资利益得到充分的制度性保护。

四、有利于生态环境合规的落实，有利于生态文明的更快实现。

党的二十大报告明确，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上” [2]，我国将长期遵循实体强国、制造强国的战略。企业，特别是实体制造企业，是中国实现生态文明的主要参与者。

双罚制的制度目的，就是为了责任到人，为了实现责、权、利的统一，让企业经营者在推动企业生态环境合规上有权、有责、有利，而不能让企业的经营者认为生态环境不合规，只与企业直接相关，而对其没有直接影响、与其没有直接关系、对其没有实质不利。

一家央企、大型地方国有企业，其下属子公司的数量成百上千，大型民营或混合所有制企业、中大型内外资上市公司，其下属子公司也是数十家上百家，内外资企业的投资者、总部、总公司不可能完全靠内部制度对企业经营者进行过程性约束、考核，也强烈依赖国家行政机关、国家公权力对企业经营者的监管。如果坚持“有法必依，执法必严”，对企业经营者加强管理、该处罚的处罚、该约束的约束，那么政府公权力的制度安排将变得更有意义。

中央一贯强调，要“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同……执行不到位、惩处不得力有关”，“制度的刚性和权威必须牢固树立起来，不得作选择、搞变通、打折扣”。 [3]

因此，综合以上事由，各地生态环境职能行政机关，包括公安、自然资源、农业、水务等相关机关，确有必要推动生态环境行政双罚制实际执行，形成较为明显的法治效应。

参考文献：

[1]生态环境部通报2021年1-12月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况.https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202201/t20220122_967946.shtml，2022-10-25

[2]见中央人民政府官网滚动新闻：《坚持把发展经济的着力点放在实体经济上》，网址：http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/22/content_5720800.htm，最后查询时间：2022年11月11日17时08分。

[3]见《习近平谈治国理政（第三卷）》第363、364页，“推动生态文明建设必须坚持的原则”一文中的节选。