我国城乡规划制度运行效能改革思路研究

我国城乡规划制度运行效能改革思路研究

杨,凯

天津中交置地有限公司    天津市河西区   300000

摘要：近年来，我国的城市化进程有了很大进展，城乡规划管理工作也越来越受到重视。以往城市规划工作体系为了适应新时代发展要求，需要进行衔接和调整，不再单独进行城市土地规划编制，而是统一编制国土空间规划方案。本文首先分析城乡规划决策需要公众参与程序和信息公开制度的约束，其次探讨完善作为城乡规划制度核心内容的控制性详细规划制度，以供参考。

关键词：城乡规划;公众参与;控制性详细规划;规划许可

引言

在实际规划建设过程中，对资源进行整合利用，对于社会稳定发展有着重要的现实意义。在规划建设中，由于土地管理存在部分影响因素对土地管理产生严重影响，因此，需要相关部门积极采取措施，完善管理制度，提高管理质量，保障城乡规划建设，使土地得到高质量管理，推动社会经济发展。

1城乡规划决策需要公众参与程序和信息公开制度的约束

1.1丰富公众参与城乡规划的形式

政策性文件旨在为行政活动指明方向，而规范性文件是行政机关设定行使裁量权力的依据和限度。从行政机关公文类别来看，对规划的上报与审批应该采用“请示”与“批复”形式。这类内部行政活动与政策性文件通常只具有内部效力，无外化的法律效力。因为行政决策涉及对个体利益的协调与公共利益的保障问题，所以需要吸纳公众参与以确保其科学性、合法性与合理性。为了在行政效率、成本与公众参与效果之间取得合理平衡，规划部门在组织公众参与活动时需要从参与的主体、能力、意愿、条件、形式等方面统筹考虑，以分层次参与的方法来保障公众充分、有序、理性地参与表达。如:对于控制性详细规划未涉及地块的居民，可以安排网络留言、媒体互动等外围参与形式，对个别意见单独回复，对具有代表性的意见集中公开回复;对于控制性详细规划所涉及地块的居民，可以先采取社区走访调查、召开座谈会的形式征集意见并及时回复;对于牵涉个人直接利害关系的控制性详细规划，在公民申请、社团推荐或机关单位抽选的前提下，依法召开听证会，通过正式听证程序为参与听证的代表提供现场辩论的机会。

1.2加强土地管理的规范化建设

1)工作思路中“保”指的是保证土地的有效供应，避免出现用地紧张问题。基于用地申请，提高审核效率，对现有的资源进行科学配置，确保用地项目持续增长，积极开展民生项目、在建项目，保证不同项目开展过程中，土地资源不会出现短缺的现象。大力支持各地的支柱型、新型产业等产业得到发展，配合产业推动低碳经济开展，对土地资源进行科学利用。基于工业制造落实好废气回收等工作，制定科学对策减少对环境的污染。2)工作思路中“控”是在严格对土地资源应用的基础上，对不合理之处进行及时调整，确保土地结构的完整性。在管控过程中，通过政策的约束，以节约和集约为工作准则，严格对高能耗、污染项目进行限制和控制，避免项目对土地供给带来影响，影响资源合理分配。积极开发闲置用地，对开发效率低下以及利用率低的资源进行科学利用，提高开发效率，合理应用存量土地资源，切实提升土地资源利用率。在实际管理中，严格制定三不准原则，严禁办理手续不完整，环保指标评估不到位以及农民补偿无法得到有效落实等现象出现。加强监管力度，对于出现此类现象的项目，严禁对土地进行开发利用。3)工作思路中“严”指的是用地资源需要在规划建设的同时，保障耕地红线，维持国家农业耕地总面积，保证耕种量的稳定性。确保耕地保护责任制得到落实，创建完善的保护机制，实现土地管理与城乡建设协同发展的局面，并拓展建设范围，打造高标准农田，保障耕地质量。4)工作思路中“硬”指的是建立不同的规章制度后，应将制度落到实处，并加强执法力度，严格查处违法用地的行为。对违规者的行为和经济进行追究，从而对违法行为有效管控，杜绝违规行为发生。

1.3推动规划信息公示与公开

在编制规划过程中应及时听取利害关系人与公众的不同意见，增强规划的可接受性、降低实施规划的难度。对于拟订的规划草案依法予以公示并征求各界意见，是预防纠纷发生、避免失误出现的有效方式。如:在各地工作实践中，由于忽视参考地籍资料导致规划方案忽视权属边界的情形，通常会给后续征地、拆迁等工作增加难度。若个别地块征收补偿成本过高，还会导致规划方案调整的情况发生。依法公开规划信息是规划部门重要的工作内容。然而在实践中，规划部门可能只在网站上公示较为模糊的规划图，缺少必要的解释说明文字，导致公众难以提出具体意见。

2完善作为城乡规划制度核心内容的控制性详细规划制度

2.1区分单元、地块层次编制控制性详细规划

以控制性详细规划为依据的建设用地许可与建设工程许可是土地部门办理土地使用证、房产管理部门办理房屋产权登记的前置条件。如果控制性详细规划中已经确定某地块的用途，但当前该地块建筑是普通的商住建筑或工业建筑，那就可能因为政府拍卖该地块的工作完成而启动以征收、拆迁为前提的建设项目。所以，控制性详细规划不仅决定建设用地的开发强度阈值，而且决定了特定地块的未来用途。

2.2重视对规划修改方案的论证及合理补偿

对于由开发商提出的规划修改申请，规划部门需要以有资质的规划设计单位提出的论证报告作为审查的依据。在规划设计单位既接受开发商委托，又直接为规划部门提供判断依据的情况下，角色利益冲突的矛盾就难以避免。因此，规划部门需要考虑以委托审查的方式，另择规划设计单位提供反向论证报告，确保在做出审批决定前充分了解正反两方面的意见，增强规划修改方案的科学性与合理性。城乡规划是对土地与空间利用行为进行统筹调控的设计方案，必然对公众的合理预期产生直接影响。在修改规划方案的情况下，需要权衡维护规划稳定性与变更必要性两种价值，然后才能做出合理的决定。如在日本的“大阪再开发事业规划案”中，最高法院认为，“再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合诉讼对象的处分性质。”根据《城乡规划法》第五十条的规定，因修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失时，应当依法给予补偿。对于修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改，给利害关系人合法权益造成损失时，需要遵循合理补偿原则的要求。由此可见，对于总体规划、控制性详细规划进行修改若影响到规划许可的实施，需要对被许可人的合法权益给予补偿，但在总体规划、控制性详细规划修改未影响到规划许可的情形下，利害关系人尚无申请获得补偿的法律依据。为了避免公众利益受损，在修改总体规划、控制性详细规划的过程中需要丰富公众参与形式、拓宽公众参与渠道，完善规划信息公示征求意见的办法。

结语

总之，近年来以土地利用规划与城乡规划为基础，协调经济与社会发展规划、环境保护规划的内容，构建国土空间规划制度体系改革探索正逐步展开。在“三规合一”“多规融合”的发展趋势下，只有分析城乡规划制度实施过程中出现的问题，积极研判城乡规划制度的发展趋向，才能为构建国土空间规划的努力提供丰富的经验素材。

参考文献

［1］张京祥，陈浩．空间治理:中国城乡规划转型的政治经济学［J］．城市规划，2014(11)．

［2］舒华，吴必虎．行政管理体制改革背景下的中国城乡规划公示制度优化策略［J］．规划师，2014(4)．

［3］董秋红．行政规划中的公众参与:以城乡规划为例［J］．中南大学学报(社会科学版)，2009(2)．