土地综合整治权属调整专项调查实践研究

土地综合整治权属调整专项调查实践研究

曹明君

肥西县自然资源和规划局  安徽肥西

摘要：随着土地整治项目的不断推进，项目区内土地权属类型、权属调整规则及相互关系变得较为复杂。由于目前构建的土地权属调整系统不完善，在整治资源操作实践中，土地权属关系的调整也较为困难。土地权属调整是保护项目区各方权利人利益，是重构农村发展空间的关键一步。文章通过收集资料，归纳、总结分析了当地土地权属调整关系、规则体系，完善土地权属调整程序等方面，实现农村土地整治目标。

关键词：权属调整；土地综合整治；调查；实践

近年来，安徽省肥西县按照“村民为主、乡镇实施、县级统筹”的要求，以保障经济社会快速发展用地为核心，精心组织实施，扎实开展工作，积极申报土地综合整治项目，提高了节约集约用地水平，有效地缓解了建设用地供需矛盾，促进了经济社会又好又快发展。2004年以来，新增补充耕地指标7万多亩。为全县招商重大项目（如华南城、省立儿童医院、京东物流等）和农村建新及安置点项目建设，提供占补平衡指标，连续多年实现耕地占补平衡。同时在国土空间综合整治的配套政策、管理机制与手段、应用先进科学技术等方面创造了一定的经验，特别是有关土地开发整理权属调整为丘陵地区开展土地开发整理起到了较好的示范与实践作用。

一、查清土地开发整理前的土地权属状况

土地是国家的重要资源，土地又是人民特别是农民的生存之本，土地权属问题自古以来就是一个十分敏感的问题，它不仅影响到资源配置的合理性，而且影响到经济发展和社会安定。土地开发整理项目实施前大多存在一些土地权属遗留问题，通过土地开发整理，土地权属又会发生新的变化。为此只有通过依法合理调整土地权属，使国家、集体和农户的合法权益都得到有效保护，才能避免引发新的土地权属纠纷。

弄清土地开发复垦整理前土地权属状况，为项目区土地开发整理后的土地重划和合理调整土地权属奠定了基础。安徽省肥西县的基本作法是：首先弄清并确定项目区土地开发复垦整理前国有土地和集体土地的界线、分布与数量。由于该县实施的土地开发整理项目主要是江淮分水岭丘陵地区，查清并确定县里农村集体经济组织所有的土地14231公顷（含1982年后实行土地联产承包责任制确定给农民耕种应依法确定为集体所有的土地和部分未利用地、工矿废弃地等）；二是明晰项目区内村与村之间的界线权属及耕地、非耕地及其他各类用地面积。特别是耕地的数量、质量、分布状况要记录在案，各村要签订土地权属认可书；这些村签署的认可书作为土地开发复垦整理项目竣工后土地重划和调整土地权属的依据；三是查清项目区项目内“飞入飞出地”的权属，由于体制的调整变化及组建农业合作社，搬迁和婚嫁等历史原因，项目内存在数量极少的“飞入飞出”地，我们按照“立足现实、尊重历史”的原则，确定土地权属；四是明晰项目区项目内社集体经济组织各农户承包经营土地的数量、位置和界线，作为土地开发整理后调整承包经营权的依据。

做好以上工作，就为项目竣工后，将土地特别是耕地合理地确定为国有或集体所有，恰当地分配给项目内各村社和承包经营农户，及时地调整土地权属，为确保项目区建设顺利进行打下坚实基础。

二、把握好土地权属调整的主要原则

2.1依法原则

项目区土地权属调整必须依据土地管理法律法规的规定，按照法律程序，通过申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序予以明确土地产权主体，核实、调整和确定土地所有权或使用权。依法改变土地权属和用途，应当办理土地变更登记手续。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

2.2自愿原则

政府鼓励土地整理，土地整理主要依靠农民集体经济的力量，经营规模和方式由集体经济组织自己作决定，政府进行宏观调控引导，其土地权属的调整，调整承包地或由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并依法报经有关部门批准。

2.3稳定性原则

项目区对土地开发整理前后的土地行政境界和属界线尽量保持一致。不作大的调整改变，以保持乡、镇、村行政区域的相对稳定，把每一个土地开发整理项目安排在一个行政区域内进行，避免产生新的土地纠纷，维护农村社会经济的稳定。

2.4土地增减挂钩原则

项目区按照法定的程序和社会主义市场经济规律，充分运作等价交换、等质量挂钩的原则，通过协商，进行土地调整，使相同权属的土地适当集中，形成规模，实现土地资源的优化配置。

2.5合同约定分配面积原则

按照合同法的有关规定，凡涉及调整的土地权属主体都要以书面形式签订权属认可或协议等合同书，明确各土地权属主体及其相邻主体之间的责权利关系。如土地开发整理前应事先查清土地的权属和利用现状，签订土地利用现状权属认可书；通过土地开发整理规划设计，编制土地权属调整方案，签订土地权属调整协议书。项目实施竣工后，按照协议重新分配土地权属，依法确认权属面积并办理土地所有权和土地使用权登记。

三、建立健全规范有序的土地权属调整程序

3.1调查核实土地权属

项目区经省政府批复实施的土地开发整理项目，经市自然资源和规划局统一安排，县自然资源和规划局组织技术人员和村社干部对项目区内的土地权属和利用现状进行调查核实，由有资质的勘测专业队伍勘测丈量出各土地权属单位在土地开发整理项目区内的各类土地位置、界线、形状、面积和质量状况，形成1:1000—1:10000的土地权属现状图或地籍图。经社、村集体经济组织认可和签署土地权属认可书后，报乡镇和县人民政府及其土地行政主管部门审查确认，再报市自然资源和规划局批准。 

3.2编制土地开发整理权属调整方案

由项目所在的县自然资源管理部门组织项目实施单位和项目区乡镇、村集体经济组织，依据项目开发整理前后的耕地情况以土地权属现状图、项目规划图为底图编制土地权属调整方案，确定项目实施后国家和农村集体经济组织所属土地产权调整后的位置、范围、分布状况、地类、数量等要素并标注上图，注明各权属单位，形成相应的文字和表册。

3.3签订土地利用现状、权属认可书和土地整理权属调整协议书

由项目所在地的县自然资源主管部门和乡镇人民政府与集体土地所有者签订权属认可书和土地权属调整协议书，确认本权属单位内集体土地的权属、位置、界线、分类面积和利用现状；相邻集体之间签订土地权属界线认可书；同时集体土地所有者负责与土地使用者、土地承包经营者签订土地使用和承包经营协议，然后依法办理农村集体土地使用权登记手续。

四、土地权属调整中的存在问题与调整经验

4.1由于原宅基地不符合标准所带来的纠纷

农村农民宅基地使用面积超标的现象在我国农村普遍存在。宅基地使用面积的严重超标对农村居民点的整理和村庄合并带来一些难题，虽然省（市）明确规定了宅基地的使用面积标准，但是由于农民的法律意识淡薄以及一些历史遗留问题，农民对分配新宅的面积不理解，而且常常会发生纠纷。给农村居民点整理工作带来一定的障碍。

4.2权属调整没有充分保障农民利益

农村居民点的整理事实上是政府为了促进土地优化配置，加快城市化进程所实施的政府行为。所以，政府必须首先保证土地产权所有人权益。农村居民点整理过程中的权属调整包含两个基本方面，一是土地承包经营权的权属的调整；二是宅基地权属的调整。对于居民点用地整理过程中所带来的农民土地的减少、丧失以及承包责任田位置变动所带来的农民利益损失目前补偿不是很合理。这一点其中某些问题类似于土地征用过程中所存在的对农民权益损害。

4.3补偿不规范

补偿的不规范包括两个方面：一是补偿标准低以及补偿项目少；另一方面是补偿标准偏高或补偿项目偏多。据我们对本县的调查，在农村居民点整理过程中采取了“区位价”的补偿方式。所谓“区位价补偿”是指给因居民点整理给农民带来的土地位置变动所进行的“补偿”。表面上看类似于土地经济学中的级差地租，但是，对于农村居民点整理来说，一方面，新居民区一般较原居民区更靠近城镇，这是整理的基本原则，所以区位只能变好，不存在补偿的问题；另一方面，即便确有区位的变动，变动范围也不会很大，也不存在明显的区位差异。倘若我们对因居住地到责任田之间距离扩大所带来的交通或人力成本等的费用增加进行补偿的话，那么上述距离的缩小，是否应该由集体经济组织或农民来补偿政府或整理实施者呢？所以，我们认为补偿应该按照实际利益的得失平衡为原则，不能少补但也不可盲目地多补。旨在进一步提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，特别是土地管理意识，规范农村土地的发包、转包、流转、抵押等法律行为。

五、处理土地权属调整争议的措施与建议

5.1建立土地权属争议案件数据库

肥西对历史遗留和在农村土地确权登记发证过程中，涌现出来的土地权属争议案件进行了全面排查，建立了《肥西农村土地权属争议案件数据库》，对排查出来的土地权属争议案件所涉及的土地位置、界线、面积、使用状况、证据材料、当事人情况、案件承办单位、承办人情况、办案情况等实现了数字化管理，全面掌握了全县土地权属争议案件的现状和动态，大大方便了市国土资源和规划局对该县土地权属争议情况进行跟踪督促和指导。

5.2协商为主，让利于民

在实践中总结出，土地权属争议是民事纠纷，属于人民内部矛盾，协商是解决土地权属争议最有效、最彻底、最节省工作成本的一种方法。让利于民，是我处理农村之间的土地权属争议时，始终坚持的一个原则。

5.3分场合做工作

既要在协调会上做工作，也要在会下分别做工作。在会上做工作时，把处理土地争议的有关政策和法律法规、处理原则、土地争议的危害以及不妥善处理的后果，给争议各方讲清楚。会下分别做工作时，多向当事人分析其不利的方面和对方的有利方面，主动接受协调方案。

土地纠纷解决方式有调解、确权和诉讼，农村土地承包合同纠纷中还有仲裁方式。调解作为其中的一种，应大力加强和进一步提倡，它可以融入各种纠纷解决机制，贯穿于各个阶段各个环节之中。

还有一种少为人重视的方式，虽不属于纠纷解决机制，但其效果不能低估，那就是接待咨询。司法机关、政府及其部门、以及我们法律服务机构，不论是在日常工作还是具体办案过程中，都在经常接受农民群众的相关咨询。依法、客观、准确地提供法律与政策咨询服务，对于及时化解矛盾消除隐患有时也可以收到预想不到的效果。

六、精心组织、规范运作，搞好土地权属调整

项目区土地权属调整工作面宽量大，涉及多地区、多部门、多层次，关系千家万户的切身利益。我们把土地权属调整作为项目区工作的重要环节，高度重视，认真组织，切实抓好。市、县政府多次召开工作会议，对搞好该项工作进行安排部署，县国土资源局专门落实有关科室和业务技术人员具体负责项目区项目建设工作。

土地开发整理权属调整是一项面宽量大、政策性很强的系统工程，我们在这方面作了一些探索，取得了一些成效，较好地处理了国家、集体和农户的关系，避免了土地权属纠纷的发生，推进了土地开发整理的顺利进行。

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