强化村庄土地综合整治规划引领路径初探——以南京市六合区四柳社区土地综合整治为例

强化村庄土地综合整治规划引领路径初探——以南京市六合区四柳社区土地综合整治为例

郑文雅

（南京市城市规划编制研究中心，江苏南京 210009）

摘要：随着国土空间规划体系不断完善，粮食安全、生态优先、乡村振兴等战略部署对国土空间规划提出了新要求，乡村地区的发展应按照先规划后建设的原则，强调因地制宜的规划引领作用。本文由新形势下传统土地整治现存问题出发，明确了强化乡村地区土地综合整治规划引领的必要性，并提出具体实施路径，以南京市六合区四柳社区土地综合整治为例探索了国土空间规划引领下经济、生态与社会效益的同步提升的村庄土地综合整治的特色道路。

关键词：规划引领  土地综合整治  撤并村庄  生态廊道

1、引言

自国土空间规划体系建立以来，统筹全域全要素成为规划关注的重点方向，生态优先、乡村振兴等战略部署也进一步对国土空间规划提出了新要求，提高生态环境质量、改善农村生活环境、建设美丽乡村成为乡村地区发展的重要目标。为进一步推进乡村振兴发展，乡村地区的发展应按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护等，充分发挥因地制宜的规划引领作用。

2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，这是国家机构改革后自然资源部首次部署土地整治工作，也标志着土地整治进入了土地综合整治的新阶段。鉴于乡村地区资源环境和土地关系复杂，规划实施需以土地综合整治作为促进手段，在村庄规划重要性提升及土地综合整治新要求提出背景下，有必要加强土地综合整治的前期规划引领，将土地综合整治指向嵌入前期规划研究，最终促进土地综合效益提升、推进乡村振兴发展。

2、新形势下传统土地整治现存问题

2.1前期详实调研弱化

传统土地整治往往会出现“整治模式固化”、“同质化现象严重” [1]等问题，按照“田成方、路成网、渠相连、林成行”的标准进行工程布设，或是片面追求资金量，忽视工程设计的合理性、当地的自然地理条件和农民意愿，未重视对项目区内道路、沟渠、林带等现有资源情况的分析调查，进而导致土地整治与项目实际需要不相契合、实施中规划与实际脱节等问题。

2.2整体功能统筹不足

尽管传统土地整治在优化配置城乡资源、优化城乡空间布局等方面发挥了积极作用，但单纯土地整理对乡村地区缺乏统筹规划，土地整治方案对地区功能注入不足，使得土地整治发挥的作用有限。土地整治属于系统性工作，过度专注经济效益等单一层面，势必影响工作效果，最终造成土地未发挥最大化的综合效益。

2.3生态修护未能侧重

生态修护是新时期土地整治工作的重点内容，部分乡村地区往往位于对区域生态安全格局起到支撑作用的地区、城市重要的生态廊道内,或在经济社会快速发展过程中造成了一定的生态环境破坏，对于这类乡村地区的土地整治工作，往往未侧重生态修护工作开展，最终在土地整治工作中体现出生态环境修复和保护的效果[2]。

3、强化土地综合整治的规划引领必要性

3.1顺应乡村地区土地综合整治新要求

土地整治工作在不同时期均发挥着重要工作价值，但随着新时期国家发展战略新要求的提出，传统土地整治已无法完全适应国土空间全面整治的战略性、全局性要求，对乡村地区而言，整治的目标由增加耕地面积、拓展建设空间等扩大至乡村产业发展、价值发现、生态提升等综合目标，整治对象从原有的建设用地、耕地单一要素逐渐变为“田水路林村”全要素，要求通过对土地整治能全方面满足乡村地区发展要求。因此土地综合整治要以国土空间规划为“龙头”引领，实现土地综合整治目标和要求的提升。

3.2促进国土空间规划体系构建后的村庄规划实施

规划是整治开展的前提，整治是规划实施的抓手[3]。2019年，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号）中提出“在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划”，多规合一的实用性村庄规划是引导农村地区发展的唯一法定规划，因此乡村土地综合整治要以国土空间规划为前提，土地综合整治的顺利开展和实施，亟需村庄规划的统筹和引领。而通过在乡村地区规划引导策略研究过程中统筹考虑工程设计的同步传导，也将促进国土空间规划体系构建后的村庄规划顺利有效实施。

3.3实现乡村资源综合效益的充分激发

乡村地区具有空间异质性和发展目标多元性特征，特别是城乡融合发展地区涉及的规划衔接问题更为复杂。因此，乡村地区土地综合整治更应重视将国土空间规划作为其重要前提和依据，确保通过国土空间规划对乡村地区多元发展目标的合理确定以及多元化空间资源的统筹利用，实现土地综合整治对乡村动能的充分激发，编制出既有宏观的规划布局，又有侧重于工程技术实施手段的土地综合整治类村庄规划，跳出土地整治工程设计的固定思维，形成具有乡村特色的土地综合整治，实现乡村地区综合效益最高的自然资源和资产整合。

四、强化乡村地区土地综合整治规划引领实施路径

4.1严守规划的刚性约束

坚持保护优先、生态优先，即统筹划定永久基本农田和落实生态保护红线，强化规划底线约束，落实上级规划确定的约束性指标，优先保障粮食安全、生态安全、国土安全。坚持规划引领、严格管控，充分分析规划项目区的外部条件，落实上位规划中重要的道路、管线、廊道等线位，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，做到先管控后规划。坚持因地制宜、分类编制，即按照“统一底图、统一标准、统一规划”的要求，整合涉及乡村空间保护开发利用的其他相关规划，明确整治区域和空间布局，将整治任务和布局要求落实到具体地块。

4.2强化整体统筹与全要素分析

充分认识村庄多元性和复杂性，详细分析现状“山、水、林、田、路、村”各类要素问题与特征，挖掘、保留、利用现状特色资源差别化推进土地综合整治实践。同时，充分发动和引导村民参与规划编制，吸收村民意见、回应村民诉求，摸清整治潜力与整治需求，确定整体发展目标和土地综合整治内容。基于自然人文等现状全要素详实调研分析及合理组织，优化农村地区国土空间布局，将国土空间布局策略与土地综合整治有效融合，既要注重落实规划引领，加强乡村话语权力、彰显乡土特色、提出综合发展策略指导；也要注重规划协调，充分考虑不同规划间可能出现的冲突关系，紧扣乡村客观实际，充分利用村庄现有的各类特色资源条件，保留乡村风貌特色和乡愁记忆。

4.3注重村庄发展目标向整治策略同步传导

土地综合整治作为国土空间规划体系中的专项规划，其目标应与国土空间规划一致。因此，应基于基础条件分析和整体目标定位，确定充分匹配项目区整治潜力、整治需求的总体空间格局和功能分区，以此作为村庄发展多元目标向整治策略传导的基础空间条件。目前，依据国内村庄的分类发展定位，村庄发展方向一般包括城乡融合、集聚提升、异地搬迁、现代农业、乡村旅游、生态供给等几个方面，针对各方向多元化的发展目标形成规划对策，划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，将规划对策传导为整治任务指标和布局落实到具体地块，将土地综合整治工程项目区细分为多个整治空间单元，统一编制包含农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复等子项目的工程实施计划和设计方案。通过国土空间规划引领土地综合整治专项实施方案，再逐级传导至X个土地综合整治多领域子项工程设计，对土地综合整治进行提档升级，推进“多规合一、规设合一”。

4.4侧重整体生态空间改善

为打造高质量生态环境，促进人与自然的和谐发展，在村庄整体规划与整治上，相关规划人员需要从水域保护、生态建设、自然环境质量提升等方面入手，全面提高自然生态环境整治质量。整体生态环境提升首先应充分遵循生态保护原则，核实生态保护红线、省级生态管控区在规划范围内的覆盖情况、地质灾害高易发区位置及规模，再次确定规划引导与土地整治向融合的生态目标指标，包括水体修复面积控制、新增农田适度面积控制、牧草地面积控制、林地修复面积控制等指标，贯彻生态文明理念，落实生态保护任务。加强水域保护方面，充分分析河流水系情况，科学研究保留水体的位置和面积，采用河道疏浚、连通的方式加强水体保护，结合村庄水岸线情况，沿着水岸线进行生态廊道建设，扩大公共活动空间，优化水岸环境。打造整体生态空间格局方面，沿道路、沿河道修建绿色长廊，制定宅基地、零星闲置地绿化改造计划。自然环境质量提升方面，强调绿色农田景观建设和耕地生态管护，提升耕地的生态功能、景观功能和社会功能等综合服务价值功能，提高耕地综合利用效率。

五、南京市六合区四柳社区土地综合整治试点

四柳社区土地综合整治项目位于南京市六合区龙池街道四柳社区内，南京化工园北侧，滁河西侧，占地面积约2.81平方千米，根据《南京市江北新区总体规划（2014-2030）》，该社区位于六合区“长芦—雄州” 生态隔离廊道（以下简称隔离廊道）内。该隔离廊道位于六合区长芦、雄州组团之间，宽约1公里，是区域生态安全格局的重要组成部分，对保障雄州地区生态环境质量有着重要作用。

图1 四柳社区土地综合整治项目区位  图2 四柳社区土地综合整治项目范围示意

四柳社区土地综合整治项目具有生态廊道内的美丽乡村景观，是由于生态隔离廊道内农民搬迁而推进的准实施项目，是落实习近平生态文明指导思想，巩固城市生态安全格局的重要节点，最有条件实现农民搬迁与土地整理的同步推进，实现农业生产的高效化、优质化，也有利于形成生态廊道内的美丽乡村景观，因此，将重点对四六社区土地综合整治工作提出规划引领，实现生态修复优先，改善片区生态功能和当地农民居住环境，科学落实土地综合整治要求，强化土地综合整治项目的综合性、系统性，提升隔离廊道整体风貌和发展活力，综合利用隔离廊道内的土地及房屋，实现经济、社会、环境综合效益最大化。

4.1刚性约束条件落实

刚性约束条件校核一方面是指城镇开发边界、生态红线及省级生态管控区、永久基本农田及稳定耕地、河湖管理范围线等刚性管控要素的校核，另一方面是指对上位规划中的地区功能、交通路网、镇村布局等外部条件的落实。经校核，项目区基本位于城镇开发边界外，不涉及生态保护红线，其中约有0.9平方千米位于2020年批复的《江苏省生态空间管控区域规划》中的城市生态公益林（江北新区）生态空间管控区内。本次规划范围内现分布有2017年批复的永久基本农田约1.53平方千米，占规划总面积的54%。应尽可能严格落实生态管控区的管控，需要对基本农田和稳定耕地采用多种保护策略，不可占用基本农田，但可在保护农田面积与粮食产量基础上，发展乡村旅游业、休闲农业等。

图3 与《江苏省生态空间管控区域规划》校核  图4 外部交通条件于稳定耕地及稳定耕地叠合

图5 《南京江北新总体规划(2014-2030年)》 图6 项目区内外部条件叠合

根据《南京市江北新区总体规划（2014-2030）》长芦—雄州楔形绿地，为污染防护生态区，具有缓解城镇热岛效应，控制城镇蔓延发展作用，该片区的环保规划措施与策略为积极推进化工园长芦、玉带两大片区之间空气洁净走廊及生态防护林建设，强调了该范围内土地综合整治工作应以提升整体生态空间功能为首要目标，统筹山水林田湖草系统治理并优化生态安全屏障体系。根据《六合区十四五综合交通发展规划》，项目区范围内规划规划有北外环路、灵岩大道两条快速路和双窑路一条主干路，应优先落实上位规划路网，处理好内外交通的衔接。根据《六合区镇村布局规划》（2019版），四柳社区南部地区位于隔离廊道范围内的村庄均为搬迁撤并类村庄，对恢复项目区的生态功能具有较好的支撑作用，应谨慎对待既有的建筑、道路等设施，进行综合利用。刚性约束条件的落实，明确了项目区最基本的生态安全格局和空间结构骨架，为地区发展转型指明了方向，是土地综合整治的遵循规划引领的先决条件。

4.2现状资源与特色分析

在村庄整体规划策略制定前，综合分析村庄生态本底、农田情况、道路交通、农村居民分布情况等，以便彰显特色，改造利用既有资源。作为生态廊道内的村庄，四柳社区“水-塘-田-林-村”景观条件较好，东侧面向滁河、灵岩山，视线景观良好，两河围绕、水网交织，“林”田相依、南部林地资源丰富，具有优美的山水背景；油菜、麦田、坑塘等交错分布，耕地与村庄交错、碎片化布局，形成了色彩斑斓的田园景观；北侧紧邻龙池镇区，南侧紧邻六合化工园，都市田园景观更是形成鲜明对比。此外，四柳社区建设发展条件优势明显，位于都市圈 “1小时休闲旅游生活圈”内，对外交通贯穿基础较好，临近镇区，周边公共配套相对齐全；内部村庄分布相对集中，建筑质量尚可，村道交织、交通网络完善，现存一条南冶小铁路。土地整理前，应充分梳理、明确项目区内具有保留及改造价值的水、田、林、建筑、道路等资源，以此作为后续规划引导方案制定的依据。

图7 现状水资源分布情况图8 现状林地资源分布情况

图9 现状道路情况图10 现状村庄布局情况

4.3规划目标与策略传导

通过基础条件分析明确了整个片区的整治潜力和总体发展需求，形成以实现隔离廊道的生态修复为出发点，打造全域综合整治示范区；以强化规划引领作用为特色，打造美丽田园风貌区的总体定位，确定“一轴、一环、三片”的发展格局。在此目标定位指引下提出整治需求， 与片区整体的空间格局框架进行匹配，即临滁河打造湿地景观轴、农村旅游环以及油菜花田片区、大地景观片区、生态林区片区。按照土地整治+融合发展、+生态供给、+异地搬迁、+现代农业、+乡村旅游的地区发展策略，将交通体系、水网特色、林地资源、特色建筑、耕地保护、活力体系六个方面的规划措施传导至具体的土地综合整治措施，进一步落实片区的基础设施完善、生态修复、村庄搬迁、耕地保护、设施配套等等具体的发展和整治任务。

图11 规划目标与土地整治策略传导示意

图12 规划空间格局图 图13 规划范围内土地综合整治引导图

其中，土地整治+融合发展方面，明确生态管控区内道路实施的可行性后，通过现状道路保留与织补形成环状路网体系，为服务地区层次化发展提供交通体系支持，以此引导道路交通用地的整理。土地整治+生态供给方面，梳理现状贯穿性沟渠，彰显现状水网特色，保持南侧林地资源，形成灌溉体系和更加分明的空间层次，以此引导水体、林地的整理。土地整治+异地搬迁方面，保留特色村庄、建筑资源，支撑地区发展，以此明确建设用地整理区域。土地整治+现代农业方面，优先落实耕地保护（永久基本农田、稳定耕地），统筹建设用地、道路用地、水系、林地规划策略和现状耕地提质改造，明确农用地整理区域，促进耕地生产力提升。土地整治+乡村旅游方面，通过整治优化乡村景观加强特色旅游发展，形成串联地区活力体系，将土地整治与区域多功能相结合，实现高质量发展。因地制宜地提出区域内土地综合整治的系统性引导方案。

4.4经济、生态与社会效益的同步提升

(1) 提升经济效益，实现地区发展的“造血”和“输血”。“造血”是指结合农村旅游环串联的“游客中心”、“地景观赏”、“村史馆”、“农耕体验”四大节点，合理安排品质提升的建设用地区块，以土地为纽带推动全产业链发展，实现 “土地整治 +融合发展”、“土地整治 + 农村旅游”等，为农村三产融合提供保障;在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，支持金融机构创新农村金融产品和服务探索村民搬迁后的农村集体经营性建设用地入市，探索社会资本参与乡村旅游项目的活化运营。“输血”是指整合农村人居环境改善、农村公路建设、农田水利建设等涉农项目的资金，支持全域整治;支持将政府对闲置宅基地、废旧房屋进行收购，统一更新利用。

(2) 提升生态效益，恢复城市生态廊道的隔离功能。统筹推进生态环境整治修复工程，结合临滁河湿地景观轴以及油菜花田、大地景观、生态林区三大片区的打造，推进美丽清洁田园建设、水面及林地保护等，实现“土地整治+生态供给”、“土地整治+现代农业”。统筹推进耕地质量提升工程，包括永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设、旱地改水田、绿色农田建设示范、耕地田间配套设施完善等工作，在增加耕地面积、优化耕地布局的同时，提高耕地质量和连片度，为农业适度规模经营和现代农业发展创造条件。

(3) 提升社会效益，实现地区更新综合效益最大化。注重保障村民的合法权益，推进“土地整治+异地搬迁”，顺应广大农民过上美好生活的期待，改善居住环境，提升生活品质。在进行补偿安置方案、权属调整、指标调剂等重大事项前，应听取并尊重村民的意愿，充分尊重村民搬迁意愿，妥善安置坚持留在村庄内的村民; 在建设用地整治中，统筹谋划区域内自然保护与保留用地、农用地与建设用地的同步调整，在规划引导阶段明确保留条件较好的建筑、道路等；建设用地复垦后节余指标收益优先用于村庄、美丽田园建设和生态修复。

5、总结

随着我国的国土空间规划体系不断完善，村庄规划作为乡村地区详细规划的定位也得以明确，是指导土地综合整治的基本依据，而土地综合整治作为专项规划，有效保障了村庄规划的推进实施。规划是整治开展的前提，整治是规划实施的抓手，两者融合是十分必要的。对于还未编制村庄规划的乡村地区，应强化土地整治前的规划引领策略研究，充分发挥规划引领与综合整治融合后的全域、全过程、高效传导优势，实现资源利用效率的提高和地区的特色发展，当前研究成果对于规划引导与土地综合整治的引导融合仍有不足，未来应该进一步加快理论研究与实践步伐，探索出国土空间规划引领下经济、生态与社会效益的同步提升的土地综合整治特色道路。

参考文献：

[1]王静，马骁，宋双双.基于村庄分类的全域土地综合整治要点探析[J].中国土地,2022,2(1):33-35.

[2]高海东.新时期全域土地综合整治的思路及对策[J].中国土地,2022,7(1):4-7.

[3]严金明，蔡大伟.关于全域土地综合整治的战略思考[C].粮农论坛,1994-2022:47-48.

[4]宋依芸，何汇域，唐娟.国土空间规划体系下村庄规划与全域土地综合整治融合研究[J].资源·环境,2021,32(17):3-6.

[作者简介]

郑文雅（1990-），女，汉，硕士研究生，南京市城市规划编制研究中心，中级规划师。研究方向，城乡规划

联系地址：南京市鼓楼区高价酒馆15号

联系电话：18914739106

1