国土空间规划现状基数转换问题研究

国土空间规划现状基数转换问题研究

赵红强1 ,刘婷婷2

1.陕西自然资源勘测规划设计院有限公司 2.西安天正房地产资产评估顾问有限公司

摘要:本研究采用实践与理论分析相结合方法，分析目前国土空间规划现状基数转换底图底数及成果应用中存在的问题，针对问题提出解决办法与建议。本研究认为基数转换底图底数宜采用打开版2020年国土变更调查数据库，并对城镇用地范围进行纠正，基数转换成果上，不宜切割图斑应将经“一对一”、“多对一”、“一对多”转换后的用地分类转换图层和管理数据转换图层共同作为国土空间规划的底图底数，管理数据转换图层作为标注层出现在基期现状图上；国土调查与空间规划未来应着力解决相互之间矛盾，形成统一的用地用海分类，将基数转换工作逐步退出。

关键词：国土空间规划，基数转换，问题

1.引言

基数转换作为国土空间规划的一项重要基础性工作，与国土空间规划编制共同经历了近三年时间，虽然目前关于基数转换的研究已经逐渐增多[1-4]，但仍存在诸多问题（广场用地问题、乡村道路问题、“三调”明显错误问题等），阻碍着国土空间规划的顺利编制。国土空间规划编制行至目前，特别是“三区三线”划定工作开展以来，基数转换又形成了新的问题矛盾。本文意在解析目前基数转换存在的底图底数及成果形式两个关键问题，以期为国土空间规划现状基数转换实践工作提供参考。

2.基数转换的前世今生

基数转换源于土地利用总体规划，2009年1月国土资源部办公厅印发《市县乡级土地利用总体规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）》，文件对规划基数转换与确认进行了明确规定。其特点之一是土地现状分类与规划基数分类之间的对应转换关系相对较简单（用地分类相对国土空间规划分类较粗），同时对管理数据批而未用、违法用地也进行了规定，其中批而未用土地应按照规划基数分类纳入相应的农用地和其他用地，同时按照批准文件确定的位置、范围和用途，在基期土地利用现状图上标注，规划期间不占用新增建设用地指标，但应纳入规划目标年建设用地总规模；违法用地已查处到位的纳入建设用地基数，未查处到位的不纳入，在基期年土地利用现状图上按违法建设用地标识，查处后保留为建设用地的按新增建设用地计算。其原则之一是综合平衡原则，即规划基数转换前后的农用地、建设用地、其他用地面积均保持不变。

国土空间规划现状基数转换主要源于两个文件，一是2020年11月自然资源部正式印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地永海分类指南(试行)》，对三调工作方案用地分类和国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的转换关系进行了明确；二是2021年5月自然资源部办公厅印发的《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》，对五类管理数据（已审批未建设用地、未审批已建设用地、已拆除建筑物构筑物的原建设用地、已审批为建设的用海、未确权用海）的转换规则进行了明确。由于文件正式印发前进行过征求意见，全国各省、市于上述时间前后也都印发过国土空间规划现状基数转换的相关指导文件，其特点是在部管理数据转换规则上多进行了补充，如绿地与广场用地、土地整治新增耕地及占补平衡补充耕地、实际为建制镇（202）调查为村庄（203）、实际为村庄（203）调查为建制镇（202）等。

从土地利用规划的基数转换到国土空间规划的基数转换，其特点一是地类对应关系转换的复杂性明显增强；二是管理数据的转换方式，原来是在规划现状图上标注，现在是否标注尚不确定，目前多数省市做法是需要分割图斑形成规划基数，而分割图斑是否合理有待商榷。

3.基数转换的底图底数问题

根据自然资源部“三区三线”划定相关要求，现状耕地、城镇及村庄用地的统计均按照城镇村范围不打开原则统计，城镇范围采用“三调”标注的城市建制镇范围，扣除其内部的部分交通运输用地和水工建筑用地面积；村庄范围在沿用“二调”村庄范围的基础上，根据“三调”影像对明显存在位置偏移的情况进行了纠正，扣除已经纳入“三调”城市、建制镇及工矿、特殊、交通、水利等建设用地范围和已在部备案的增减挂钩项目拆旧区范围，再加上其他“二调”以来新增的其他建设用地。按照此规则，2020年国土变更调查成果（城镇村不打开，以下简称不打开版）和2020年国土变更调查成果（以下简称打开版）相比，城镇用地面积只少不多，村庄用地面积多数地区增加明显（原因主要是“三调”相比“二调”调查精度提高以及部分增减挂钩项目拆旧区未在部备案）。

由于“三区三线”的基数认定规则，目前导致国土空间规划现状基数是使用打开板还是不打开版出现争议。如使用打开版，将会导致现状耕地、城镇建设用地、村庄建设用地基数与“三区三线”划定成果确定的基数不符，出现矛盾。如使用不打开版，会导致大量现状已是非建设用地的地块纳入建设用地基数，甚至一部分已拆除的违法用地重新纳入建设用地基数（“二调”的年度变更不同程度存在一些问题）。就目前来看，无论使用哪个版本的变更库，均存在难以调和的矛盾。

4.基数转换成果问题

按照目前自然资源部基数转换规则以及多数省份解读、制定的基数转换规则，都绕不开一个问题，管理数据是否要切割图斑形成最终的现状规划基数图层，这也直接影响最终的基数转换成果形式，以及国土空间规划的底图底数。目前大部分省份形成的基数转换成果矢量图层主要包括三部分：一是经“一对一”、“多对一”、“一对多”转换后的用地分类转换图层；二是管理数据转换图层；三是切割叠加管理数据后的基期现状用地图层。

如切割图斑形成现状规划基数，存在以下问题：一是产生大量碎图斑，碎图斑处理后会直接影响建设用地范围的精度，而建设用地特别是国有建设用地精细化管理的要求，导致此方式是不可取的；二是按照审批、供地或登记范围切割图斑，范围内的现状建设用地是否需要按照其范围变更用途（目前部规则只转换非建设用地），如果变会导致现状建设用地结构（甚至是一级类）发生变化，如果不变一个审批范围内会出现两种截然不同的用途；三是切割图斑是否等于更改了“三调”成果数据，与自然资源部不得更改“三调”成果数据要求不符，有待自然资源部给出定论，存在不确定性。

总体来看，切割图斑叠加管理数据后形成的基期现状用地图层作为国土空间规划的底图底数，存在较大问题。

5.结论及建议

国土空间规划现状基数转换目前存在的问题按照现有规则是无法解决的，匆促形成规划底图底数是不可取的，就目前国土空间规划的现状，笔者结合自身实践经验给出以下建议：

（1）基数转换的底图底数宜采用打开版2020年国土变更调查数据库。打开版城镇村内部调查的更精准，更利于国土资源的精细化管理，而与“三区三线”划定成果确定的基数不符的矛盾，应有区别的解决。目前“三区三线”划定工作其目的是在空间上和数量上确定三条控制线和耕地保护目标的底线，其确定的现状基数（现状耕地面积、现状建设用地面积）无需与规划基数相等。在具体实践中，城镇用地现状基数应按照“三区三线”确定的基数对打开版城镇用地范围进行纠正（除其内部的部分交通运输用地和水工建筑用地面积），保持一致；耕地应按照打开版现状耕地进行统计，对于“二调”以来原城镇村范围整治恢复的耕地应统一纳入国土空间规划现状耕地进行管理和规划；村庄用地同样使用打开版现状村庄用地进行统计，避免现状非建设用地被重新纳入建设用地基数。

（2）不应使用切割图斑叠加管理数据后形成的基期现状用地图层作为国土空间规划的底图底数。应将经“一对一”、“多对一”、“一对多”转换后的用地分类转换图层和管理数据转换图层共同作为国土空间规划的底图底数，管理数据转换图层作为标注层出现在基期现状图上，在规划图层中再将管理数据叠加纳入。管理数据中的已审批未建设用地规划期间不占用新增建设用地指标，但纳入规划目标年建设用地总规模；未审批已建设用地按照是否补办手续区分，已补办的纳入现状建设用地基数，规划期间不占用新增建设用地指标，未补办的不纳入现状建设用地基数，查处后保留的按照新增建设用地管理，并相应核减空间上已布局或预留的新增建设用地指标，无论是否补办手续均需纳入规划目标年建设用地总规模。

目前来看基数转换是横亘在国土调查与空间规划之间的一道鸿沟，技术难度高、工作量大，未来应着力解决二者之间矛盾，形成统一的用地用海分类，基数转换或将逐步退出历史舞台。

参考文献（References）

[1]张硬,黄亮东,张硕等.天津市国土空间规划基数转换方案研究[J].规划师,2020,36(22):52-59.

[2]唐伟,杨鑫,熊军等.国土空间规划用地分类完善及规划基数转换研究——以山东省诸城市为例[J].山东国土资源,2021,37(1):61-66.

[3]曹芳洁,邱芸,李纯等.山东省国土空间总体规划基数转换方法研究——以滨州市博兴县为例[J].安徽农业科学,2021,49(7):231-236.

[4]朱江,杨箐丛,李一璇等.从调查逻辑到规划逻辑的衔接转换——国土空间规划基数转换的广州思考[J].国土空间规划,2022,46(2):94-99.