国土空间规划背景下国土综合整治与生态修复的思考

国土空间规划背景下国土综合整治与生态修复的思考

李喜臣，王冬梅，石惠莹

(赤峰市自然资源局 赤峰024000)

当前我国已进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生全局性变化，社会经济已转向高质量发展阶段，国土资源开发与利用也亟需转向更加集约、更加高效的利用方式。本文通过对国土空间整治与生态修复的发展历程和当前面临主要问题的梳理，并提出当前推进国土空间规划的综合整治及生态修复的建议，以期为地方政府开展相关工作提供参考。

关键词：国土综合整治与生态修复；历程；问题；建议

建设美丽中国，离不开生态文明。自党的十八大首次把生态文明建设作为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局以来，良好生态环境是最普惠的民生福祉这一理念逐步被人们所认同。党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代发展中国特色社会主义的总体方略，“绿水青山就是金山银山”已写入党章，第十三届全国人民代表大会把建设“美丽中国”和生态文明写入宪法。生态文明建设由此被提高到空前的历史高度和战略地位。全面推进国土综合整治，加快修复国土功能，提高国土开发利用质量和效益，已然是统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。在新时期空间规划的体系下，国家对国土综合整治与生态修复工作赋予了更高的使命。

一、国土空间整治与生态修复的发展历程

在国家政策的指引下，国土空间整治从1980年代中后期强调保护耕地到今天建设生态文明，大致经历三个发展阶段。

（1）1986年-2003年，以耕地保护为导向的国土空间整治。

1986年国家出台《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号）、《全国土地开发整理规划 (2001 ~2010 年)》 (国土资发 〔2003〕 69 号)等文件，明确以切实保护耕地为目标，从“制止乱占耕地”“加强土地管理”和“推进土地开发整理”等方面入手，明确珍惜和合理利用每寸土地。广东省结合省内实际情况，相应颁布了《广东省非农业建设占用耕地缴纳垦复基金办法》、《广东省土地管理实施办法》（1997修订）、《广东省基本农田保护区管理条例》(2002年4月1日生效)等文件。

（2）2006年-2011年，以建设用地、园地、山坡地整治为重点的国土空间整治。

国家出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等指导性文件，旨在通过建设用地增减挂钩和土地复垦的方式，实现对建设用地、园地、山坡地的综合整治，同时实现保护耕地和节约用地的目的，有效缓解人地矛盾和改善城乡人居生态环境。广东省以“以节促用，保证耕地数量”为目标，颁布了《广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法（试行）》（粤国土资发〔2006〕179号）、《关于做好利用园地山坡地补充耕地有关工作的通知》（粤国土资办公发〔2008〕106号）等文件，促进国土空间的整治。

（3）2011年以来，以高标农田、矿山生态治理、海洋生态保护、拆旧复垦为重点的国土空间整治。

2012年广东省委政府颁布《广东省高标准基本农田建设实施方案》（粤府办〔2012〕75号），明确以建设旱涝保收的高标准基本农田为全省土地整治工作的核心任务。2016年，按照国家生态文明建设部署，扩展至矿山地质的环境恢复、土壤污染防治，广东省相继出台《广东省矿山地质环境保护与治理规划（2015-2020年）》《广东省矿产资源总体规划（2016-2020年）》和《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等规划，指导相关工作开展。同期，广东省实施海洋经济发展战略，明确以海洋主体功能区规划为引领，出台《广东省海洋生态红线》《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》和《广东省海洋生态环境保护规划（2017-2020年）》等多项规划，推进海岸带的保护利用。

2017年，为落实国家提出的耕地数量与质量并重的要求，广东省在推进高标准农田建设的同时，开展了地提质改造、垦造水田等专项整治工作，提升耕地质量，优化农业生产结构和区域布局。2018年，响应中央提出的乡村振兴战略，全面推进农村拆旧复垦，制定了《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》(粤府函〔2018〕19号)和《广东省农村建设用地拆旧复垦管理办法（试行）》（粤自然资规字〔2018〕2号），探索拆旧复垦助推精准脱贫，促进美丽乡村建设。

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”、“人与自然和谐共生、两山理论、山水林田湖草是一个生命共同体，是生态文明思想的核心。”国土是生态文明建设的空间载体，在人类社会发展的需求与资源有限供给这对永恒的话题前，国土空间整治与生态修复必然成为推进生态文明建设、实现乡村振兴战略目标的重大举措，已上升为国家战略工程。

2019年中央1号文的多项工作跟国土空间整治与生态修复密切相关，如：主攻深度贫困地区，重大工程建设继续向深度贫困地区倾斜；严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田保护制度；完成高标准农田建设任务；加强农村污染治理和生态环境保护，统筹推进山水林田湖草系统治理。1号文的发布再一次明确了新时期对国土整治与生态修复的要求和目标。

二、当前国土空间整治存在的问题

国土空间整治修复是一个复杂的系统性工程，涉及自然、社会、经济、工程等诸多方面，虽然在政策和项目落实方面已有一些研究和探索，但仍存在以下几方面的问题：

（1）部门协同难度大且项目碎片化。

国土空间整治修复涉及领域广，部门多，包括国土、农业、林业、水利、海洋、交通、城建、财政等多部门，容易出现整治修复项目碎片化和多头管理，统筹协调工作难度大。如目前的整治项目大多数以单项目的为主，项目实施时序往往不统一，形不成整体统筹综合治理效果。

（2）项目资金来源单一且规模有限。

现有的整治修复项目的资金通常以省级财政支持为主，地方财政配套少、企业参与不足。近几年虽有探索PPP和EPC模式，但相应的制度建设不健全，影响了社会资金的参与性。

（3）工程技术手段相对传统，难以体现绿色生态整治。

规划设计理念传统，工程施工工艺落后，仍存在大量使用钢筋混凝土、实心砖等硬化材料，对生物环境产生较大负面影响，隔离了生物之间的联系，导致生态环境的自我修复能力降低和生态系统结构趋于简化。

三、推进国土空间规划的综合整治及生态修复的建议

4.1加快建立 3 级国土空间生态修复体系

加快建立省、市、县 3 级国土空间生态修复的编制工作。一是完善生态修复任务，要符合当地经济社会发展状况，以自然恢复为主，避免过度人工干预，结合土地利用规划、重点生态修复规划，提升生态功能，优化生态系统品质。二是加快建立 3 级国土空间生态修复体系，制定生态修复工作的标准及实施细则。例如开展各类生态修复工程前，要分析生态、农业、城镇3类空间生态修复的需求，积极布局点、线、面相结合的国土空间生态修复体系。三是加强信息系统建设。可以利用最新的第三次全国国土调查成果建立生态系统工作底图，同步整合生态系统的土地、气象、水文、地质、环境、社会、经济等一系列调查监测数据资料，使生态系统的现状范围可查、实施区域可看、管理流程可溯、实施效果可评。

4.2加大国土空间生态修复的资本投入

引导企事业单位、科研院所、社会组织等社会力量广泛参与国土空间生态修复事业，促进资源共享，从而形成合力。一是不断健全 PPP 等经济发展模式，鼓励社会资本多形式参与，通过释放政策红利、设立专项资金、股权出让、委托运营、重组改制、建立修复基金和绿色债券等多种方式，吸引企业、社会资本、个人等多个市场体参与进来，坚持在市场化的环境下运行。二是不断完善生态系统产权交易市场，充分利用法律咨询、价值评估、金融保险等产权市场媒介的功能，将生态修复项目与市场经营、政府补贴等制度政策进行深度融合，打造生态修复系统的产业链。

[参考文献]

[1]潘伟. 新时代国土整治与生态修复转型思考[J]. 区域治理, 2022(18):0069-0072.

[2]宁敏. 面向生态文明的国土整治与生态修复思考[J].  2021.

[3]王  军. 面向生态文明的国土整治与生态修复思考[J]. 土地科学动态, 2019(5):34-37.

收稿日期：

作者简介：李喜臣（1990-），男，内蒙古赤峰人。研究方向为土地资源管理。