自然资源调查与监测实施的要素分析

 自然资源调查与监测实施的要素分析

张光营

山东省沂源县自然资源局    山东淄博256100

摘要：从考察和监督的一般词义辨析、资源的基本概念的划分入手,根据当前资源主管部门提出的农田、林木、草原、湿地、水体、海洋、矿藏等七大资源类别,一是在若干年进行一次的资源考察期间,适当进行全年一次的整体性资源监督;二是根据特殊资源类别、特殊区域、特别资源考察项目,进行一年一度或者更高频一次的专题性资源监督;三是根据突发自然资源事件,进行或不定期的应急分析调查;四是根据国家资源综合管理和对土地的合理使用管理的多方面要求,定期或不定期地进行评估调查。

关键字:自然资源;自然资源研究;资源调查;资源监测

引言

研究监测各种自然资源的规模、分布和权属,是自然资源的根本条件和基础,也是保证自然资源正确使用的前提条件和基础。自然资源部报告正式明确提出了,中国要建立"统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台"的"六统一"国家资源测量监管体制,以彻底解决全国各种自然资源监测数据多头管理的问题。要充分摸清全国各种自然资源的分布情况,建立一个全面、完善、权威的国家资源管理基本信息体系,并在此基础上进一步完善对国土空间的监控系统,以适应国家资源体制和管理方式现代化的需要。

1自然资源的概念

有关资源管理的专业含义和界定也比较多,《辞海》对中国自然资源的界定为"自然资源是指天然存在（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源",含义较广,内容和外延根据我们人类发展经济社会的进程会变化;中国《宪法》明确"自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源类型";《物权法》明确"自然资源包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等";《生态文明体制改革总体方案》提出“山水林田湖是一个生命共同体”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间”。通过比较上述理论或概念,并根据中国目前的资源研究情况,我们可以提出资源是指在大自然中能够供人们用来生产和使用的材料和资源的总和,包括了自然产生的材料和人工活动所形成的各类自然物,主要包括了土地资源和海洋自然资源。目前,人们对资源的利用活动大多集中于陆地资源,本章重点就陆地资源调查开展了有关研究与探讨。

2自然资源的分类

资源划分是中国资源监督管理的主要基础工作,对资源加以划分,便于分类施策、合理保护,以便于对各种类型的资源加以正确利用,对生态加以合理维护。通过资源划分,把各种资源的规模、品质以及环境保护要求都充分摸清,再利用法律手段进行登记,确定了每一种的资源产权人和权利人,为资源分类施策、合理保护和利用提供了重要保障。根据国务院政府机构改革方案,国土资源由国家资源主管部门共同统一负责,但矿藏、河流、林地、山岭、草场、荒原、海滩等土壤资源,都必须以土壤的形式(山岭、荒地、滩涂)产生,或是依附于土壤(矿藏、河流、林地、草场)而产生。

3调查与监测的异同辨析

(1)从定义上辨析,"研究"主张采用踏勘、访谈、问卷、统计、文献研究等量化与定性结合的各种技术手段、直观与间接认识结合的方法,取得研究对象当下的客观事实现状及其有关状况。"监控"则主张采用特定仪表装置的检测,定量取得监控对象的一些特性参数数值,并根据对有关数据信息的综合分析,观察该检测对象的行动和状态。(2)从目的上辨析,调研往往偏重于理清状况,监控却侧重于把握动态;调研是要为理清状况全貌,监控则是要为监控行动状态。(3)从技术上解析,调研和监控出现的时代比较早,手法也比较传统,但如今又在不断接受新的科学技术;监测则是由工业时代科学技术伴随着仪器设备的演变而来,新科技、新发明成果的结晶,本身就具备了很高技术含量。

4认真落实自然资源统计监督的职能

4.1大力推动技术创新,探索建立自然资源的监测评估制度

要按照国家自然资源厅的环境资源统计与调查任务,来组织整合全国林业、农业、海洋、水利工程等单位所拥有的环境自然资源统计调查工作,并以此促进环境资源现状与统计调查内容的实质整合,并分步地处理资源尺度不统一和空间交叉的情况。并开展专题研究项目,主要包括探索山东烟台资源类型及划分,资源监测技术指标选择,资源监测技术问题与难点,以及土地空间规划、土地的合理使用管理,与全国统一的资源环境监测及评价方法的交叉与配合问题等。研究选定一个县市为基本监测范围,重点考察农田、森林、草原、水域、湿地等重点资源种类,有针对性地进行资源多样性的检测评价试验,研究符合实际的监控指标系统和评价指标体系。

4.2建立空间规划体系并监督实施

环境问题,归根究竟是由于资源的过分发展、粗放使用、奢华耗费等所导致的,要从根本上解决这一社会问题,就必须加强对资源监管,特别是实行全域土地空间用途管制规定,以全国统一、协同、权威性的国土空间规划标准为基础构建全国空间计划管理体系,实行"多规合一"并督促城市规划落实。这是此轮自然资源管理改革的最大创新,同时也是未来我们国家资源主管部门的重要职责。改革方案主要理顺了二个问题,一个是土地用途管理和城市空间规划方面的问题。从法理依据看,空间计划理论既是使用管理的根本依据,又是使用管理的主要方法,两者不可分割;从规范思想看,从二十世纪八九十时代开始,弗里德曼等若干人先后明确提出了"以行动为主要中心"的计划观,以此代替"以经济政策为主要中心"的古典计划体系,并努力克服空间计划制定和规划执行的脱节现象;从世界各国实际情况看,空间规划项目一般是包含了空间分析、计划制定、规划落实、执行等控制内容,是一项前后接续、信息反馈的连续活动,密不可分。改革方案将土地用途管制与城市空间规划职能都交给了资源主管部门,使土地规划制定、执行、监督形成统一的总体,为执行土地用途管制政策打下了基石。第二个问题是各类空气城市规划内部的相互关系。目前,在中国土地利用整体规划、城市城乡发展规划、主要功能区发展规划等几类重要空间结构城市规划中,虽然主要功能区发展规划仍居于重要战略领导地位,但城市规划制度基础薄弱,理论和实践上尚不够完善。这次综合改革方案将以上几大类规划工作整体统一到国家资源部门管理,为构建整体统一、协同、权威性的空间计划管理体系,为推动"多规合一",扬各规之长、避各规之短,提供了条件。

4.3自然资源的确权办法

测量各种资源的总量、格局和权属是资源管理工作的要求和根据,另一方面为各种国土空间规划工作提出了系统权威性的资源管理基础数据,另一方面又要为资源的确权登记管理提出了重要依据。所以,在原耕地、森林、草地、水域等确权登记规范的基石上,认真分析原来各种确权登记中存在问题或者相互矛盾的问题,研究制定有关资源详细的确权方法十分必要和紧迫。

结语

在以往,各种自然资源均有归属不同的行政职能部门。在新的机构调整背景下,各种资源的监督管理职责已合并于资源部(厅)。因此,很有必要系统地总结各种资源的性质特点,明确资源调查和监督的各种内涵,以便在此基础上开展系统性理论研究,同时提出操作性好的应用意见。

参考文献

陈爱松. 自然资源调查、监测及确权工作初探.市政工程,2021-04.

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姚国强. 新疆自然资源调查分类标准衔接研究.建筑理论,2022-10.